러시아ㆍ유라시아

최근 몽골 경제의 변화와 과제
몽골 경제는 2013년까지만 하더라도 두 자릿수의 성장률을 기록하면서, 여타 개발도상국의 경제성장률을 훨씬 상회했었다. 특히 몽골은 2011년 17%라는 경이적인 경제성장률을 달성했다. 아시아개발은행(ADB)은 몽골의 2020년 1인당 GDP가 1만 달러를 달성할 것으로 전망하기도 하였다.¹⁾

그러나 2014년 이후 세계적인 원자재 가격 하락과 함께 성장률이 하향 곡선을 그리면서 몽골은 외국인투자 감소, 대규모 정부재정 적자와 정부부채 누적, 외환보유고 감소, 금융 시스템 불안정 등 많은 어려움에 직면하게 되었다. 결국 대외 지급결제의 불균형으로 인해 2017년 세계통화기금(IMF)에 구제 금융을 신청하게 되었는데, 이는 1990년 개방 초기를 포함하여 네 번째 구제 금융에 해당된다.

<표 1>은 몽골의 최근 주요 경제지표를 보여주고 있다. 몽골은 광업 개발과 수출에 거의 전적으로 의존하는 자원기반경제(resource-based economy)로서, 주력 수출품인 구리 가격의 변동이 경제 전체에 큰 영향을 미치는 구조이다. 2016년 구리 가격은 2013년 대비 거의 40% 하락하였고, 이로 인해 경제성장률 하락 및 급격한 재정적자 증가가 초래되었다. 대외거래 측면에서 경상수지가 계속 적자를 나타내고 있는데, 몽골 무역수지는 흑자이나 서비스수지와 소득수지에서 많은 적자가 발생하고 있기 때문이다.

결국 2017년 IMF가 구제 금융을 지원하면서 강력한 긴축 재정정책을 요구하였고, 이로 인해 정부의 재정수지 적자폭이 대폭 감소하면서 2018년에는 흑자로 전환하게 되었다. 이후 구리가격의 회복과 함께 외환보유고의 증가 등 경제지표가 상당 부분 호전되었으나, 몽골은 거버넌스(governance) 개선과 재정금융정책의 효율화 등 많은 개혁과제에 직면해 있다. 그 중에서 몽골의 정부재정 관리와 관련된 과제를 살펴보고자 한다.

재정적자 누적과 과다한 정부부채
몽골의 정부재정 관리에서 가장 중요한 이슈는 재정수지 악화와 정부부채이다. 기본적으로 몽골은 재정적자 비율이 높은 편인데, 국유기업 적자와 몽골개발은행(Development Bank of Mongolia: DBM) 부채 등 예산외 적자가 증가하면서 전체 재정수지 적자가 증가해 왔다. 결국 2016년 그동안의 예산외 적자를 모두 예산내로 통합하면서 재정적자 비율이 –15.3%로 대폭 상승하게 되었고, 정부부채 비율도 87.6%로 현재까지 가장 높은 수준을 기록하게 되었다. 예산외 적자의 대부분은 몽골개발은행이 발행한 해외채권에 대한 정부보증 부채인데, 그 결과 정부 부채의 대부분이 외채로 구성되어 있다. 더욱이 경상수지 적자 및 외국인투자 감소로 인해 몽골의 외환보유고는 급감하였고, IMF 금융지원을 받은 후 지급결제의 안정을 찾게 되었다.

몽골과 같은 자원부국은 자원가격 변동에 따라 세입의 변동성이 크기 때문에, 거시 안정성 유지를 유해서는 재정 관리에 특별한 노력을 기울여야 한다. 정부 효율성을 나타내는 WGI ²⁾ 를 보면, 몽골의 점수는 –0.26으로 세계 평균 및 아시아 신흥시장  평균보다 상대적으로 낮다. 몽골은 취약한 경제구조 안정을 위해 2010년 재정안정법(Fiscal stability law)을 제정하고 재정적자를 GDP의 2% 범위 안에서 허용하는 건전재정 규칙을 수립하였으며, 이것은 매우 잘 설계된 재정준칙 시스템으로 평가받아 왔다.

그럼에도 불구하고 2012년 설립된 몽골개발은행으로 말미암아 예산외 자본지출이 대폭 늘어났고, 결국 재정안정법은 유명무실하게 되고 말았다. 몽골개발은행은 몽골의 경제개발을 위해 야심찬 계획으로 설립되어 설립 초기 외자 유치에 성공하는 등 순조로운 출발을 보였으나, 상환 시점이 도래하면서 지불 불능에 빠지게 되었고 결국 몽골 정부가 부채를 떠안게 되었다. 몽골개발은행의 부실한 경영에는 몽골 정치권의 부패 및 부조리의 고리가 상당한 영향을 미친 것으로 추측되고 있다. 재정안정법이 소기의 성과를 달성하기 위해서는 재정안정위원회, 재무부, 국회, 감사원 등 고위기관의 책임과 역할이 명확하게 정리되고, 제도 관리의 틀을 보다 공고하게 유지할 필요가 있다.

몽골이 재정적자와 정부부채 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 경제가 호황일 때 광물자원 수익에서 상당 금액을 특정 기금에 적립해야 한다. 이 적립 기금은 향후 국가 발전을 위해 사용될 수도 있지만, 우선 자원가격이 하락하는 불황에 대비하는 성격이 있다. 따라서 장기적으로 예컨대 10년 이상 이 기금에서 자금을 인출하지 못하게 하는 제도적 장치가 필요하다. 과거 몽골 정부는 자원가격 상승으로 정부 세입이 증가할 때는 정부지출을 늘리고, 불황으로 세입이 감소하면 지출도 감소하는 형태로서 경기변동에 제대로 대응하지 못했다는 비판을 받아 왔다. 이를 위해 몽골은 사회복지기금(Social welfare fund)을 예산 내 특별기금으로 설립하고 2018년부터 광물자원 수익을 적립하기로 하였다.

몽골의 건전한 재정 관리를 방해하는 또 하나의 중요한 문제는 정치인에 의한 공공투자(public investment) 왜곡이다. 몽골은 이원집정부제를 채택한 국가로서 국회의원이 장관을 겸직하는 의원내각제 성격을 갖고 있으며, 국회의원의 권한이 매우 강한 편이다. 국회의원들이 선거공약 사업이나 본인 지역구 사업을 위해 여러 가지 예산을 과다하게 요구하기 때문에, 결국 조세수입을 초과하는 적자예산 편성이 구조화되고 있다. 더욱이 정부예산이 국회의원들의 요구로 소규모 사업예산으로 쪼개지기 때문에, 이로 인해 전체 국민에게 혜택이 돌아가는 대규모 투자에 대해서는 충분한 예산이 배정되지 못하는 폐단이 발생하고 있다. 몽골은 광대한 국토를 갖고 있으므로 국토의 균형적 발전을 위해서는 대규모 사회간접자본 투자가 필요한데, 정치인의 근시안적 시각과 국회중심의 권력구조 때문에 공공투자의 왜곡 현상이 심각한 상태이다.

취약한 조세 행정
몽골은 취약한 세입 행정이 재정의 지속가능성을 약화시키고 있으며, 한편 불규칙적이고 일부 강압적인 조세 행정이 투자 환경 특히 외국인투자 환경을 해치고 있는 것으로 나타나고 있다. 아시아재단에서 실시한 부패 인식조사를 보면, 정부기관 중에서 국세청, 특별수사기관, 관세청 3개 기관이 부패의 영향을 가장 많이 받고 있으며 기업 활동의 장애요인을 만들고 있는 것으로 나타나고 있다.³⁾ 조세행정이 경제에 미치는 영향을 개선하기 위해서는, 조세행정의 정비와 조세정책의 투명성 제고 등이 요망되고 있다. 

먼저 몽골에서 조세행정의 효율성을 강화하기 위해서는 세법을 일관성 있고 공정하게 시행해야 하며, 다수의 소규모 및 영세 사업자에 대해 최대한 단순화된 조세제도를 적용해 줄 필요가 있다. 즉 납세자를 위한 조세행정 편의를 효율적으로 제공해 주어야 하며, 납세자가 과세를 두려워하여 탈세 혹은 조세회피의 유인에 빠지지 않도록 정보 제공 및 교육 시스템을 갖추어 나가야 한다. 몽골에 진출한 한국 사업자들의 애로사항 조사에서도 조세행정의 불편에 대한 사항이 높은 빈도를 차지하고 있다.⁴⁾

다음으로 조세지출, 즉 몽골경제에서 상당히 무분별하게 적용되고 있는 조세감면 제도를 정비해야 한다. 현재의 몽골 세법은 조세감면에 대해 너무 관대한 편인데, 2017년 총 조세감면은 GDP의 3.2%로 추정되며 총 세입의 14%에 달한다는 보고가 있다. 광업부문의 투자자는 이윤과 부가가치에 대해 조세 특혜를 받고 있는데, 2017년 법인소득세 감면과 부가가치세 감면이 각각 GDP의 1.15% 및 0.75%에 이르는 것으로 추정되고 있다.⁵⁾ 세계은행에 따르면, 몽골의 지나친 조세감면은 세원을 심각하게 잠식하고 있으며, 예산원칙을 약화시키고 거시경제 성과에도 부정적 영향을 주는 것으로 분석되고 있다. 따라서 포괄적이고 체계적인 관점에서 조세감면 제도를 정비하고 조세행정의 투명성을 높여 나가야 한다. 아울러 조세의 공소시효에 대해서도 무조건 면죄부를 주기 보다는, 분할 납부나 자진 신고 등의 제도를 도입할 필요가 있다.

현재 몽골의 조세구조를 보면 간접세 비중을 일정 수준까지 증가시키면서 총 조세수입 증대를 꾀할 필요가 있다고 본다. 간접세는 역진적이라는 단점이 있지만, 조세수입의 증대 및 징세의 편의성 면에서 장점을 갖고 있기 때문이다. 아울러 외국인투자는 자원개발과 몽골의 생산 증대, 세원 확보 등에 중요한 역할을 하고 있으므로, 몽골 정부의 정책적 비일관성이 외국인투자를 감소시키지 않도록 조세행정의 일관성과 투명성을 높일 필요가 있을 것이다. 몽골 재정의 투명성과 관련하여, 몽골은 예산정보를 제한적으로만 공개하는 국가 중 하나로 알려져 있다.⁶⁾ 그 결과 몽골의 투명성 점수는 2010년 60점(100점 만점)에서 2017년 46점으로 하락하였다. 몽골은 시민에게 참여기회를 개방하는 점수도 7점(100점 만점)으로, 세계 평균보다 많이 낮다. 몽골은 2010년 재정안정법에 의해 설정된 재정 준칙 목표로 속히 복귀할 필요가 있다고 본다.

시사점
어떤 국가이든지 정부 재정적자 누적과 국가채무 증가는 국가경제에 부담을 주는 중요한 사안이다. 특히 국가채무를 조달하는 국채는 대부분 만기가 길고 결국 미래조세를 통해 충당되어야 하므로, 이것은 미래세대의 부담으로 고스란히 남을 가능성이 있다. 물론 정부지출이 사회간접자본 등 투자의 형태로 집행될 때에는 그 혜택을 현재 세대와 미래세대가 공유하므로, 정부부채를 미래세대가 전적으로 부담하는 것은 아니라는 반론도 있다.

많은 국가의 경험에 비추어 보면, 실제로 정치집단의 인기영합주의(populism)로 인해 재정적자를 줄이기 어렵다고 한다. 유권자들은 세금 증가에 대해 거부감을 갖고 있으므로, 경제가 호황일 때 세금을 많이 걷어 기존의 적자를 상환하는 것이 말처럼 쉽지는 않다는 뜻이다. 따라서 어느 국가이든지 일정 수준을 넘어서는 재정적자는 바람직하지 않다고 보아야 한다. IMF도 정부 재정적자가 GDP 대비 2%를 넘지 않도록 권고하고 있으며, 국가채무는 GDP 대비 50% 이내에서 관리되는 것이 바람직한 것으로 보고 있다.

몽골은 자원기반경제로서 국제 자원가격의 변동에 따라 정부 재정수입의 변동성이 큰 반면, 개발도상국으로서 경제발전을 위해 많은 지출 요인이 상존하므로 재정적자 조절이 어려운 내재적 요인을 안고 있다. 그럼에도 불구하고 과다한 재정적자와 국가채무는 그 자체가 미래지향적이며 지속가능한 경제성장을 억압하므로, 건전한 재정 관리 준칙을 세우고 이를 엄격히 지킬 필요가 있을 것이다.

* 각주
1) 몽골의 1인당 GDP는 2018년 기준 4,000달러 수준에 머물고 있다.
2) Worldwide Governance Indicators 2018. 이 지수는 –2.5 와 +2.5 사이의 값을 갖는다.
3) Asia Foundation, Study of Private Sector Perceptions of Corruption Survey, 2018
4) 이재영 외, 몽골의 투자환경과 한국기업의 진출 확대 방안, 대외경제정책연구원, 2012, 184~206쪽 참조.
5) IMF Country Report No. 19/298, September 2019, p.7
6) International Budget Partnership, Open Budget Survey 2017, Mongolia.