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최근 몽골에 개헌논의가 한창 진행 중이며, 국회가 1차 심의에 착수하였다. 1992년에 제정한 신헌법을 1998년과 2000년도에 개정한 이후로, 20여년 만에 다시 시도되는 일이다. 그 동안 개헌에 대한 논의가 지속적으로 제기되었고, 2010년부터 국회 내 개헌위원회를 출범시켜 개헌논의를 실시해왔다. 국회와 대통령 그리고 총리한테 분산된 현 권력구조는 효율적인 균형과 견제 효과를 발휘하는 것이 아니라 오히려 정치적 투쟁에 악용되어 결국 국정불안정을 야기한다는 것이 다수의 주장이다. 2016년 몽골 국회에서 개헌특별위원회를 구축하여 헌법 개정안을 마련하도록 지시하였고, 본 위원회는 지난  3년간 학계 및 각 정당과의 협의를 통해 개헌안을 작성하였다.

지난 6월 초에 본 개헌안을 집권당 국회의원 62명(전체 의원 수 76명)이 국회에 상정하면서 개헌이 본격화되고 있다. 이번 헌법 개정안은 20개 조 42개 항목을 포함하고 있어, 중대한 개정이 될 것은 분명하다. 개헌의 중점 의제로 국회 책임과 활동 개선, 행정부의 지속성 확보와 책임강화, 사법부 독립성보장, 지방자치 제도개선이 포함되어 있다. 그 동안 몽골 정치경제 불안정의 주요 원인으로 거론되어왔던 잦은 내각교체, 국회 입법활동의 비효율성, 그리고 사법부에 대한 정치권의 과다한 영향력, 법관들의 부정부패, 도시와 지방간 발전격차 등 많은 문제들을 다루고 있어 개헌에 대한 국민들의 기대도 크다.

개헌안에는 국회의 입법활동을 개선하는 차원에서 정기회 회수를 늘리고, 법안 처리 의결기준을 강화하는 조항이 계획되어 있다. 본회 낮은 출석률, 소수의원만이 참여하는 법안의결 등 국회의원들의 부실한 입법활동이 그 동안 시민들로부터 많은 비난을 사왔기 때문이다. 실제로 2012~2016년도 7대 국회의원들의 전체 결석한 시간 합계가 1만 시간에 달했다. 또한 현재 국회 의결정족수가 재적의원 중 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 말하자면 국회의원 20명의 표결로 법안이 통과된다는 것이다. 전문가들은 현 제도가 다수결의에 따르는 민주주의 원칙을 훼손하고, 국민의 대표를 통한 입법권이 보장되지 못한다고 비판한다. 따라서 본회 50일 이상을 75일 이상으로 연장한다. 법안처리의 경우 재적의원 과반수가 심의하고 찬성해야 의결하도록 개정한다. 추가로 국회의원이 오직 국가예산에서 급여를 받을 것이며, 헌법에 다르게 명시하지 않으면 본 업무 외 기타 직책, 업무 겸직을 제한하고자 한다.

개헌 추진 목표 : 정부 안정성, 균형과 견제
정부내각의 안정성제고 그리고 행정부와 입법부간 균형과 견제원리 실행이 개헌추진의 주요 목표 중 하나이다. 사실 지난 27년 동안 몽골에 총선은 7번 있었으나 내각은 수시로 즉 17번 바뀌었다. 몽골 내각의 평균 임기가 1.6년이었다는 것이다. 정부 존속이 매우 짧았기에 효율적인 국정운영도 어려웠다. 특히 여러 부처간 협력과 조화가 요구되는 대규모 국정사업들의 경우 거의 다 무산되었거나 차질을 겪었다. 타완톨고이 광산개발이나 신철도 공사사업, 화력발전소 개발사업 등이 대표적인 예이다. 그리고 현행 권력구조가 대통령과 국회 그리고 정부내각에 비효율적으로 분산되어 있어 내각수립 과정에서 대통령과 집권당간 불합의로 인해 국정운영에 차질이 생기는 경우가 여러 번 있었다. 정부내각이 100% 집권당 현역 의원으로 구성된 오늘날과 같은 구조는 입법부의 대행정부 견제기능을 어렵게 만든다. 장관의 국회의원 겸직은 잦은 내각사퇴의 요인이 될 때도 있다. 따라서 위와 같은 문제들을 해소하기 위해 정부수립과 해산에 대한 국회 역할확대, 국회의원의 장관 겸직 제한, 총리의 권한확대를 개헌안에 포함시켰다.

이번 개헌안은 내각구성에 있어 총리를 제외한 모든 내각각료가 국회의원을 겸직할 수 없게 된다. 또한 여당 또는 연대에서 선출한 총리 내정자를 대통령이 5일 이내에 검토하고 국회에 제출하도록 반영하였다. 그리고 총리가 장관 내정자를 직접 제안하여 7일내 대통령과 협의할 것이며, 협의가 이루어지지 않아도 총리가 단독으로 국회에 명단을 제출할 수 있게 된다. 현 제도상 장관 임명 시 내정자별로 국회 청문회를 개최하는 것을 폐지하고 총리가 직접 임명하거나 해임시킬 수 있게 총리 권한을 확대하는 것이다.

내각사퇴를 위해서는 국회의원 중 4분의 1 이상의 의원이 불신임안을 상정해야 하며, 국회의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 이 때 사퇴 안건과 함께 차기 총리 후보자의 이름을 같이 국회에 상정하도록 하여 행정부 업무에 차질이 생기는 일을 사전에 막자고 한다. 내각사퇴 관련 안건은 국회가 3일내 심의하여, 10일내 결의한다. 총리 사퇴 시 내각 구성원 모두가 일괄 사퇴해야 하며, 전 내각에서 활동했던 장관이 협의를 통해 신내각에서 활동하는 것을 법으로 규제할 것이다.

정치 개혁 : 정당 개혁, 사법부 개혁
이 외에도 정치적 개혁을 위한 몇 가지 항목이 개헌안에 포함되었다. 총선 개최 1년전부터는 국회 선거법 개정을 금지하기로 한다. 다음은 정당개혁과 관련하여 정당들의 자금출처 투명성과 조직활동 개방을 의무화하고자 한다. 내각제 체제의 중심은 곧 정당이며, 민주주의 성패가 정당정치의 수준에 크게 좌우되기 때문에 오래 전부터 논의되어 온 개정이기도 한다. 이에 더해 국회 해산과 관련하여 대통령과 국회의장이 협의한다는 조항을 “오직 국회의원 3분의 2 이상이 국회가 활동을 수행하지 못한다고 판단하였을 경우에만 국회가 자발적으로 해산된다.”는 내용이 추가되었다.

사법부 개혁은 개헌안 중 4분의 1 분량을 차지하는 만큼 가장 큰 논란을 일고 있는 부분이다. 현행 헌법은 사법부 관련 한정된 내용만 담고 있다. 그 동안 대법원 판사 수가 수시로 변경되고, 법관의 임명과 해임을 담당하는 사법평의회도 여러 번 조직개편을 한 것에 대해 사법부에 대한 정치세력 특히 대통령의 영향력이 크기 때문이라는 여론이 많다. 사실 현 법규상 판사와 대법원장은 임명권은 대통령한테 있다. 따라서 이번 개헌을 통해 사법부 독립성 제고, 더 나아가서는 사법, 입법, 행정 삼권의 견제와 균형에 의한 정권제도 확립을 유도하고자 한다.

개헌 특별위원회는 사법부의 독립성을 제고하는 차원에서 대법원과 각급 법원 조직구성과 판사임명 방식과 절차 등을 헌법에 구체적으로 명시할 것을 제안하였다. 현행 법규로 각급 판사는 사법평의회 추천에 의해 대통령인 임명하며, 개헌안에는 판사임명을 사법평의회에서 담당하고, 대통령이 승인하기로 하였다. 대통령이 판사임명 승인이 불가능할 경우 이에 대한 이유를 헌법에 명시된 조항에 의거해 공표해야 한다는 것이다. 대법원의 경우 대법원장과 대법관 21명으로 구성되는데, 판사 임기는 12년 단임제로 변경한다. 헌법재판소의 경우 재판관 9명으로 구성되는데, 세 명의 인사는 국회 관련상임위원회 추천, 대통령 추천으로 재판관 3명, 대법원 추천으로 재판관 3명을 각각 선출되며, 국회 청문회를 통해 임명하는 것이다. 헌법재판소 재판관의 임기는 9년 단임제로 하기로 하였다.

현재 법원행정 제반업무를 담당하고 있는 사법평의회의 조직을 현 5명의 위원에서 10명으로 늘리고, 각급 판사 임명까지 수행하도록 권한을 확대한다. 위원 중 5명은 국회 법규상임위원회에서 추천하고, 나머지 5명 각급 법원 판사들로 구성한다. 임기를 4년 단임제로 시행하기로 반영하였다. 판사 품위와 명예 유지를 위해 9명으로 구성된 사법책임위원회를 구성할 것이며, 그 중 3명은 판사 경력자로부터, 3명은 법무 분야 학자로부터, 3명은 민간인 대표로 선정될 것이다. 현재 개헌안과 관련해 제안권을 갖는 당사자들이 뚜렷한 입장 차이를 보이고 있는 부분은 바로 사법부 개혁 내용이다. 현직 대통령은 개헌안 중 사법부와 관련된 조항을 삭감할 것을 청하였다. 대통령의 이와 같은 주장은 특히 사법계 전문가들로부터 큰 항의를 받고 있다.

개헌을 통해 지방정부의 자치권 확대를 꾀하고 있으며 행정체계의 기초단계인 군과 구의 경우 군수나 구청장을 동 지역 주민들이 직접 선정하는 방식을 채택하기로 개헌특별위원회가 계획하였다. 집권당이 지역 자치구에서도 권력을 입수하는 악순환의 고리를 끊는다는 차원에서도 유용한 대안으로 고려되고 있다. 도지사나 시장은 시의회에서 선정하고, 총리가 확정하도록 개정한다.

마치면서
최종적으로 위 내용을 요약하자면, 몽골의 이번 개헌안은 사법부 독립성을 저해하는 대통령의 권한을 축소하고, 국정에 대한 책임소재를 명확히 하기 위해 총리 권한을 확대하는 방향으로 이루어지고 있다. 이와 더불어 민주주의 체제 심화를 위해 입법부 전문성과 정당운영의 투명성을 유도하고, 지방정부가 자치권을 발휘할 수 있는 장치를 마련하고자 한다. 개헌안 중 사법부개혁을 두고 대통령과 국회 개헌특별위원회 간의 입장 차이를 어떻게 좁혀 나가느냐가 개헌성공에 관건이 될 것으로 예상된다. 몽골 개헌절차법에 따르면 국회가 개헌안을 수령한 이후로 1달 이내로 의결해야 하며, 최종 표결까지 3차에 걸친 의결을 통과해야 한다. 이 과정에서 재적의원 중 3분의 2가 필요하다고 판단하면 경우 국민투표를 실시할 수 있고, 1차와 2차 의결에서 전체 의원 중 3분의 2의 지지를 얻지 못할 경우 헌법개정이 무산될 수 있다. 또한 개헌과정은 다음 총선거가 열리기 6개월 전에 완료해야 한다는 법적 규정을 고려하면 이번 국회 개헌성사를 장담하기에는 아직 이르다.

< 참고자료 >

몽골법제연구원, 몽골 헌법, https://www.legalinfo.mn/law/details/367?lawid=367
몽골국회, 몽골 헌법개정안, http://www.parliament.mn/n/8gby
몽골 대통령비서실, 개헌관련 대통령 의견, https://president.mn/10139/