러시아ㆍ유라시아

미국 국방장관의 몽골 방문
지난 8월 7-9일 마크 에스퍼 미 국방장관이 몽골을 방문했다. 에스퍼 장관의 몽골 방문은 호주, 뉴질랜드, 일본, 몽골, 한국으로 이어진 5개국 순방의 하나로 이루어졌다. 1박 2일의 짧은 시간이었지만 에스퍼 장관의 방문은 여러 가지 뒷말을 남겼다. 지난 7월 23일 취임 후 첫 번째 방문국에 몽골이 들어갔다는 것 그리고 미국이 중국-러시아와 매우 불편한 관계에 있을 때 그의 방몽이 이루어졌다는 점에서 그러했다. 특히 “몽골은 지리적 위치에서도, (그들이) 제3의 이웃 정책 범위에서 우리와 보다 많은 협력을 원하고 있다는 것에서도 내가 그곳에 가는 주요 이유다.”¹⁾ 라고 한 에스퍼 장관의 발언은 그의 몽골 방문을 둘러싼 갖가지 추측을 낳게 했다.

그의 말대로 미 국방장관이 중국과 러시아의 코앞에서 몽골의 지리적 위치를 말한 것은 결코 우연한 일이 아니다. 미국은 오래 전부터 몽골의 지정학적 위치에 주목해 왔다. 몽골에 거점을 마련하면 중국과 러시아를 동시에 견제할 수 있기 때문이다. 그래서 미국은 1990년대 개방 초기부터 자국 또는 국제기구를 통하여 몽골에 대한 지원을 아끼지 않았다. 체제전환 직후부터 미국 고위층의 몽골 방문도 끊이지 않았다. 베이커, 올브라이트, 인도ㆍ태평양 사령부 소속 군 인사 등 주로 외교와 안보 관계 인사들이 몽골을 다녀갔다. 2005년에는 조지 부시 대통령과 럼스펠드 국방장관이 방문하여 몽골의 전략적 가치를 재확인 했고, 2014년 4월 10일에는 척 헤이글 국방장관이 울란바타르를 찾아 ‘미국-몽골 안보관계 공동성명’ 서명식에 참석했다.

또한 2012년 힐러리 국무장관, 2016년 존 캐리 국무장관 등이 잇달아 몽골을 방문하여 “정치개혁이 없는 경제성장은 불가능하다”거나 몽골을 “민주주의의 오아시스”라고 치켜세웠다. 누가 보아도 중국과 러시아를 염두에 둔 발언이자 몽골의 전략적 위치 때문에 나온 말이다. 여기에 2000년대 이후 광물자원 개발이 본격화되면서 몽골의 경제적 가치가 더해졌다. 익명을 요구한 미 국방부 고위 관리는 에스퍼 장관의 방몽에 대해 “그들은 그 무게를 웃도는 좋은 동맹국이었으며, 에스퍼 장관은 (그것을) 인정해 동반 관계를 한층 더 강화하는 방법이 있는지를 알아보기를 원한다는 생각이 든다.”²⁾고 언급했다. 미국이 인구 300여만의 약소국 몽골을 중시하는 이유 또한 여기에 있다.

미국의 대몽골 정책..몽골의 지정학적 위치
미국의 대몽골 정책은 몽골의 이해관계와 일치한다. 우리 모두가 말고 있듯이 몽골은 러시아와 중국 사이에 낀 내륙국가다. 러시아가 시베리아로 진출한 17세기부터 몽골의 운명은 두 나라에 의해 좌우되었다. 한 쪽의 힘이 커지면 몽골은 그쪽에 종속되었다. 200여 년에 걸친 청나라의 지배와 70년 가까운 구소련에 대한 몽골의 종속적 위치가 이를 말해준다. 1990년 이후 몽골 외교정책의 근간이 된 “제3의 이웃” 정책은 이런 배경에서 나왔다. 남북 이웃 외 제3국을 끌어들여 양국의 간섭과 압력에서 벗어나기 위한 정책이다. 미국, 일본, 유럽, 캐나다, 한국 등 서방 여러 나라가 제3의 이웃이지만 중심은 미국과 일본이다. 전자는 안보 분야 후자는 경제 분야에서 가장 중시되는 제3의 이웃이다. 그렇다고 이 정책이 전통적 이웃의 홀대를 뜻하지 않는다. 제3의 이웃 정책은 어디까지나 두 이웃과의 우호적 관계에 기초한 외교정책이다.

이는 예나 지금이나 중국과 러시아가 몽골의 생사여탈권을 쥐고 있다는데 기인한다. 현재 몽골은 석유 등 에너지를 전적으로 러시아에 의존한다. 중국은 몽골의 최대 투자국이자 최대 교역국이다. 2018년 말 현재 몽골 수출의 85.6%가 중국으로의 수출이고, 수입의 36.9%가 중국, 28.1%가 러시아에서의 수입이다. 그리고 이 구조는 단기간에 바뀌기 어렵다. 따라서 두 나라가 마음만 먹으면 며칠 안에 몽골의 국가기능을 마비시킬 수가 있다. 이런 일은 지금도 일어난다. 2011년 여름 러시아는 자원 문제 때문에 디젤 공급을 중단하여 몽골을 큰 혼란에 빠뜨린 적이 있다. 중국도 달라이라마가 몽골을 방문할 때마다 국경이나 항공 노선을 폐쇄하여 몽골을 궁지에 몰아넣거나 양국 간 교역을 중단 혹은 지연시켜 경제적 압박을 가했다. 특히 지난 2016년 11월 18~23일 달라이라마의 몽골 방문을 둘러싼 중국 정부의 초강경 조치에 대해 총리, 집권당 대표, 외교장관 등 고위층들이 줄지어 사죄하는 사태에 이를 정도로 몽골 경제의 중국 의존도가 높다. 이것이 한 때 세계를 호령했던 나라, 피 한 방울 흘리지 않고 민주화를 이룩하고 시장경제를 도입한 모범 사례로 거론되는 몽골의 현실이다.

이번 에스퍼 장관의 방몽에 대한 몽골 정부의 태도와 언론 보도는 이런 현실을 유감없이 보여준다. 한 몽골 언론은 “바트톨가(Kh. Battulga) 몽골 대통령의 미국 방문(7.29-8.3)의 먼지가 가라앉기도 전에 마크 에스퍼라는 대단한 인물이 몽골을 방문했다.”고 전한 뒤, 그의 방문의 특징을 이렇게 전했다. 다른 때 같으면 정부 청사 앞에 있는 칭기스 칸 동상에 헌화하고 떠들썩한 행사가 이루어졌을 텐데 이번 행사는 무언가에 놀란 듯 매우 조용하게 지나갔다고 했다. 그리고 그 이유를 남북의 두 이웃이 현재 미국과 갈등관계에 있는 데서 찾았다. 즉 중국은 미국과 무역전쟁을 하고 있고, 러시아는 여러 종류의 제재를 받고 있어 두 이웃의 눈치를 살피느라 정부 인사들이 에스퍼 장관의 방문에 대해 일체의 발언을 삼갔다고 분석했다. ³⁾

실제로 주요국 인사가 몽골을 방문하면 거창한 행사와 더불어 과도한 보도가 이루어지는 것이 관례인데, 에스퍼 장관의 방문은 카운터 파트너인 엥흐볼드(N. Enkhbold) 국방방관과의 회담 소식 외에, 국가수반인 대통령 면담만 토막 뉴스로 소개되었을 뿐 총리와 국회의장 등 고위층과의 만남이나 면담은 보도되지 않았다. 통상적인 외국 고위층의 방몽과는 확실히 다른 모습니다. 매우 이례적인데, 이는 역으로 에스퍼 장관의 방몽이 그 만큼 민감한 사안이라는 것을 말해줌과 동시에 중국과 러시아를 의식한 조치로 볼 수 있다. 이와는 달리 외국 언론에서는 그의 방문을 갖가지 설명을 붙여 비중 있게 다루었다. 러시아와 중화권 매체는 물론이고 로이터, AFP, 한국 언론과 일본 언론도 에스퍼 장관의 방몽에 큰 의미를 부여했다.

러시아와 중국 언론의 반응
먼저 러시아 언론은 에스퍼 장관이 (중거리)미사일 기지 건설 문제를 논의하려고 왔다고 약간 과도한 진단을 내놓았다. ⁴⁾  이는 아마도 미국의 중거리핵전력(NEP) 탈퇴와 아시아에 중거리 미사일 배치 의향을 밝힌 에스퍼 장관의 발언 때문인 듯하다. 로이터는 에스퍼 장관과 전직 및 현직 관리들의 인터뷰에 기초한 좀 더 현실적인 분석을 내놓았지만, 여기서도 몽골의 전략적 중요성 및 러중 견제가 핵심 어휘로 등장한다. 한국과 일본 언론도 대체로 이 분석에 동조하고 있는데, 가장 다양하고 독특한 분석을 내놓은 것은 중화권 매체이다. 그 중 한 매체는⁵⁾  미국이 약소국 몽골에 관심을 갖는 이유를 두 가지로 들었다. 첫째는 몽골이 미국처럼 다당제와 시장경제를 채택한 민주국가라는 것, 둘째는 몽골이 남북으로 중국과 러시아 사이에 있고, 동서로 중앙아시아와 동북아시아를 이어주는 연결고리 역할을 하고 있다는 것이다. 동 매체는 에스퍼 장관의 몽골 방문과 관련하여 미국의 의도를 다음 세 가지로 분석했다.

첫째는 인도-태평양 전략을 위한 아시아 대륙 내에서 전략적 거점을 찾기 위한 것이다. 미국의 인-태 전략은 인도양과 아시아대륙, 태평양을 아우르는 지정학적 전략으로 중국이 표적이다. 중-러 사이에 있는 몽골은 미국과 오랜 군사협력 관계를 맺고 있는데, 미국은 자국의 정치 및 경제체제를 충실히 따르고 있는 몽골을 아시아 대륙의 전략 거점으로 키우려 하고 있다는 것이다. 둘째는 희토류의 안정적 공급지를 찾기 위한 것이다. 미-중 무역 분쟁 과정에서 미국을 놀라게 한 것은 중국이 쉽게 굴복하지 않을 뿐 아니라 반격할 힘이 있다는 것인데, 그 중 하나가 중국이 강점을 갖고 있는 희토류 자원이다. 중국에 대한 희토류 의존도를 줄이기 위해 미국은 몽골과의 협력을 강화했다. 몽골의 희토류 매장량은 3,100만t으로 전 세계 희토류 매장량의 약 16.8%를 차지해 중국 다음으로 많다. ⁶⁾ 따라서 만약 몽골에서 희토류를 안정적으로 얻을 수 있다면 미국은 무역 분쟁에서 중국의 하나의 카드를 상쇄시킬 수 있다는 것이다. 셋째 중-러의 뒷마당에 쐐기박기다. 트럼프는 취임 직후 발표한 ‘국가안보전략 보고서’에서 중국과 러시아의 야욕, 이란과 북한의 불량정권, 미국에 대한 공격을 노리는 국제테러조직이 미국이 직면한 세 가지 주요 도전이라고 명시했다. 이런 인식 아래 미국은 중-러에 군사적 압박을 가하고 있다. 몽골이 중-러 사이에 있어 미국의 군사적 존재를 강화한다면, 중-러는  앞뒤로 적의 공격을 받는 불리한 상황에 빠진다. 미국은 몽골과 방위 및 정보 협력을 확대해 중-러에 대한 감청과 감시소를 만들 수 있기를 희망한다. 미국은 이 밖에도 몽골의 추운 기후조건을 활용한 군사훈련을 확대하고 싶어 한다. 미국이 원하는 대로 되면 중-러의 주변 안보는 악화될 수밖에 없다고 분석했다.

에스퍼 장관의 몽골 방문과 관련한 미국의 입장과 의도에 대한 국내외 언론 보도 내용을 종합해 놓은 것 같은 느낌이 든다. 특이한 점은 중화권 매체 여러 곳에서 그의 방몽과 희토류 문제를 연계시키고 있다는 것이다. 예컨대 한 매체는 미 국방장관 방몽 관련 사진 자료 싣고 “미-중 무역 전쟁이 한창인 가운데, 미국은 중국에 의해 희토류 공급이 차단되는 것을 방지하기 위해 몽골과의 접촉을 강화했다.”는 ⁷⁾ 설명을 달았으며, 기사 제목을 아예 희토류 전쟁(希土之戰)이라고 붙인 경우도 있다. 최근 중국이 미국에 대해 희토류 카드를 만지작거린다는 점에서 결코 틀린 지적은 아니다. 그렇다면 미국의 계획과 계산은 얼마나 현실성이 있을까? 상기 중화권 매체는 “장기적으로 볼 때 몽골이 미국의 지휘봉에 따라 춤을 출 가능성은 크지 않다.”라고 잘라 말했다.

그 이유는 첫째 몽골의 독특한 지리적 위치가 몽골이 미국의 뜻대로 움직일 가능성을 차단하고 있다고 분석했다. 몽골은 바다를 통한 대외 출구가 없는 내륙 국가다. 따라서 그들의 외국과의 소통은 남북 이웃의 통제를 받아야 하며, 대외 교역도 모두 인접국의 영토와 영공을 거쳐야 한다. 몽골이 제3의 이웃(미국)을 믿고 중-러의 의사에 반하는 어떠한 행동도 할 수 없는 이유가 여기에 있다. 미국이 지정학적 위치 때문에 몽골을 중시하고 있다면, 바로 이 지정학적 위치 때문에 몽골과 미국의 협력은 한계를 가질 수밖에 없다는 분석이다. 둘째는 취약한 몽골의 경제 구조가 안보 문제에서 몽골이 중-러를 떠나 미국 편을 둘 수 없게 만들고 있다는 것이다. 몽골은 재정 등 전반적으로 경제 기반이 취약하다. 산업 구조 또한 단일하고 광산 자원에 지나치게 의존하고 있으며, 경제의 대외 의존도가 매우 높다. 특히 자원에 의존한 경제 구조는 자원 가격에 따라 국가 경제를 출렁이게 했을 뿐 아니라 광물 자원 대부분이 중국 또는 중국을 통하여 수출되고 있다. 미국을 비롯한 제3의 이웃들은 몽골의 자원 때문에 몽골을 중시한다면, 바로 이 자원의 수출 문제가 전적으로 중국의 허락이 있어야 가능하다는 분석이다.

미국과 몽골 협력의 한계점
따라서 향후 미국과 몽골의 관계도 양국의 노력 여하에 따라 어느 정도 발전하겠지만, 군사 기지나 군 시설 등 그 동안 여러 언론에 보도되었던 수준에 도달하기는 불가능하다고 보아야 한다. 좀 더 솔직하게 말하면 군사 관련 사항은 중-러의 암묵적인 허락이 없는 한 미국은 몽골에 벽돌 한 장 가져다 놓을 수 없다고 보는 것이 사실에 가깝다. 그렇다면 몽골과 미국 정부는 왜 이렇게 한계가 명확한 사안에 열중해 왔고 열중하고 있을까?

미국과 몽골은 1987년 수교 이후 군사 분야에서의 협력을 강화해 왔다는 것은 이미 언급했다. 두 나라의 이해관계가 맞아 떨어진 결과인데, 실제로 지금까지의 미국 관리의 방몽은 외교 안보 분야에 집중되어 있다. 몽골은 이에 화답하여 미군이 주도하는 평화유지군에 빠짐없이 자국 군대를 파견해 왔으며, 현재도 아프간에 200여 명의 몽골군이 주둔하고 있다. 금년에만 해도 양국의 군사 안보 분야의 큰 행사가 연이어 진행되었다. 지난 6월 울란바타르 교외에서 열린 유엔평화유지군 훈련인 제17차 칸퀘스트(6월14-28일) 개막식에 필 데이비슨 미 인도-태평양 사령관이 참석했으며, 7월 22~26일에는 미 인도-태평양 사령부의 역내 재난대비-인도지원 훈련인 ‘퍼시픽 에인절 19-3’이 몽골에서 실시되었다. 또한 지난 6월 30~7월 1일에는 존 볼턴 미 대통령 국가안보 보좌관이 몽골을 방문하여 대통령, 총리, 외교장관 등과 군사 및 경제 관련 제반 문제를 논의했으며, 상기한 대로 6월 말에서 7월 초에는 바트 톨가 대통령의 미국 방문이 이어졌다. 그리고 이때 미국과 몽골 관계를 포괄적 동반자 관계에서 전략적 동반자 관계로 격상시켰다. 에스퍼 장관의 방몽은 이런 일련의 협력 틀 속에서 이루어졌다고 보아야 한다.

익명을 요구한 미 국방부 고위 관리가 지적했듯이 에스퍼 장관의 방문은 구체적인 이니셔티브를 도모하는 것은 아니었지만, 미국은 몽골의 추운 날씨를 이용할 수 있는 군사 훈련과 같은 분야에서 관계 확대를 모색하기 위한 것이었다고 할 수 있다. 또 가능하다면 여러 매체들이 지적했듯이 교착상태에 빠진 북한과의 비핵화 협상에서 몽골의 활용도를 고려했을 수가 있다. 자제한 내용은 알 수 없지만 그 이상 큰 논의는 없었을 가능성이 있다. 그 이유는 실현 불가능하기 때문이다. 이와 관련하여 “몽골은 누구의 편을 들어 누구를 전적으로 반대하지 않을 것이다.”라고 한 아브라함 덴마크 전(前) 미 국방부 동아시아 담당 차관보의 말은 시사하는 바가 크다. 이어 그는 “그러나 그들은 미국의 경제적 개입과 정치적 관여를 원하는데, 그것이 베이징과 모스크바와의 관계에서 좀 더 숨 쉴 수 있는 공간을 제공하기 때문에 미국과의 관계를 강화하려고 할 것이다.”⁸⁾라고 말했다.

매우 합리적인 지적이다. 앞으로도 특별한 일이 생기지 않는 한 몽골과 미국의 협력은 평화유지군 훈련과 재난대비 훈련 그리고 이번에 제기된 추운 날씨를 활용한 군사훈련과 북한 문제 활용의 범위 등을 넘어서지 않을 것이다. 그 이상의 협력을 도모할 수 없을 뿐 아니라 현재의 협력만해도  양국의 국익에 도움이 되기 때문이다. 설령 미국이 그 이상의 군사 협력을 원해도 몽골이 응할 수 없다는 것이 필자의 생각이다.

* 각주

1) News , Пентангоны тэргүүн Монголд айлчилж байна, 2019.08.08, https://news.mn/r/2177698/
2) Reuters, With an eye on Russia, China and a horse, Pentagon chief visits Mongolia, 2019.08.08, https://www.reuters.com/article/us-usa-mongolia/with-an-eye-on-russia-china-and-a-horse-pentagon-chief-visits-mongolia-idUSKCN1UX2HP
3) Ikon, мерикаас ирсэн айлчлалын агуулга нь юу байв(2019. 8. 15 검색). https://ikon.mn/n/1n5u
4) Ikon, мерикаас ирсэн айлчлалын агуулга нь юу байв(2019. 8. 15 검색). https://ikon.mn/n/1n5u
5) guancha, 瞄准中俄还是为了稀土？美防长突然造访蒙古, 2019.08.09, https://user.guancha.cn/main/content?id=156158&s=fwzwyzzwzbt
6) 참고로 몽골에는 4개의 대형 희토류 매장지가 있으며 중국, 러시아, 미국 등 10여 회사가 채굴권을 갖고 있다.
7) DWNEWS,,美防长访问蒙古国意在中俄 或为稀土备战, 2019.08.08, http://photo.dwnews.com/politics/photo/2019-08-08/60144635.html
8) Reuters, With an eye on Russia, China and a horse, Pentagon chief visits Mongolia, 2019.08.08, https://www.reuters.com/article/us-usa-mongolia/with-an-eye-on-russia-china-and-a-horse-pentagon-chief-visits-mongolia-idUSKCN1UX2HP