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몽골은 글로벌 최대 석탄 수출국 중 하나로, 몽골 경제에서 광업이 차지하는 비중은 매우 크다. 지난 3년 간 광업은 몽골 GDP의 19.74%를 차지하고 있다. 2017년 광업 세수가 전체 세수의 22%를 차지하는 것으로 집계되었다. 이에 몽골의 석탄 산업 수출 현황 및 전망 등에 관하여 National University of Mongolia의 Manlaibaatar Zagbazar, Professor와 인터뷰를 진행했다.

몽골 경제에서 석탄이 차지하는 비중은?

석탄은 몽골 광업 부문에서 두번째로 중요한 원자재로 2011년부터 성장세가 두드러졌다. 몽골 광물석유청(Mineral Resource and Petroeum Authority)에 따르면, 2017년 기준 몽골의 전체 석탄매장량은 374억 톤이며 171개 기업이 296개의 채굴권을 보유하고 있다. 지난 3년 간 광업 부문은 몽골 GDP의 19.74%를 차지하고 있다. 광업 부문의 GDP 기여도 중 석탄이 평균 4%로 나타난다. 석탄 부문은 전체 고용의 14%, 전체 임금지출의 24%를 차지한다. 이는 석탄 부문의 평균 임금이 여타 부문보다 더 높음을 시사한다. 뿐만 아니라 석탄 부문은 동정광(copper concentrate) 다음으로 몽골에서 두번째로 가장 많이 수출되는 품목이다.

2011년 기준 석탄 수출은 전체 수출의 53%를 차지했다. 2015년 석탄 수출 비중이 15%로 감소했지만 2017년에 다시 22%까지 증가해 석탄수출량은 3,340만 톤에 달했다. 몽골의 주요 석탄수출국은 중국으로, 99%가 중국으로 수출된다. 2017년 광업은 전체 세수(budget revenue)의 22%를 차지했으며 이는 2억 2,550만 투그릭(9만 4,000 달러)에 해당한다. 지난 2011년부터 석탄의 연평균 세수 기여율은  20%  정도이다.

지난 3년 간 석탄 수출 추이는 어떠한가?

몽골은 주요 석탄 수출국 중 하나이다. 그러나 지난 몇 년 간 석탄 가격이 하락하면서 생산량도 동반 하락했다. 더 구체적으로 얘기하면, 2011년 이래로 몽골 석탄 생산과 수출이 상당히 감소하는 양상을 보였다. 특히,  2015년 석탄 수출량은 1,450만 톤, 수출액은 5억 5,060만 달러로 최저치를 기록했다. 하지만 2016년에 석탄 가격이 급등하면서 석탄 수출량은 2,580만 톤, 수출액 9억 7,300만 달러로 전년 대비 78% 증가했다. 2017년 상반기 몽골 광업 생산은 최고치에 달했다. 대북제재 이후 중국의 석탄 수요가 단기적으로 급증했을 뿐만 아니라 석탄가격 상승 호재를 놓치지 않으려는 몽골 광업업자들의 의지도 크게 작용했다. 그러나 2017년 7월 이후 국경 통제로 100km에 가까운 운송 정체가 발생하면서 하반기 석탄 수출이 감소했다. 그럼에도 불구하고 2017년 전체 석탄 수출량 30만 4,000톤, 수출액 23억 달러를 기록했다. 몽골 수출에서 석탄이 차지하는 비중은 2015년 11.94%, 2016년 19.84%, 2017년 36.64%였다.

석탄 시장의 변화 추이와 그 원인은?

중국은 몽골의 석탄수출뿐만 아니라 글로벌 시장에 큰 영향을 미치고 있다. 2015년까지 중국의 경제성장률이 둔화되면서 석탄 수요가 감소했다. 하지만 2015년 하반기 이후 중국에서 많은 인프라 프로젝트가 발족되면서 석탄수요와  가격이 동반 상승했다. 

석탄은 주로 점결탄(coke) 생산 원료로 사용된다. 점결탄은 철강 제조에 사용된다. 점결탄 수요를 결정짓는 요소에는 철강 수요 및 생산량, 생산 방식 등이  있다. 신재생에너지와 청정에너지를 선호하는 국가가 늘어남에 따라 기존 ‘고로(blast furnace)’가 사라지고 그 자리를 ‘전기로(electric arc furnace)’가 채우고 있다. 전기로는 석탄 사용량이 상대적으로 적다. 이러한 변화의 바람이 아직 중국 시장에서는 목도 되지 않고 있다. 현재 중국 조강(crude steel) 생산 중 90% 이상이 고로 방식으로 생산된다. 그러나 2017년 3월 중국 정부는 2017년 전체 석탄 생산량을 1억 5,000만 톤  가량 줄이겠다고 밝혔다. 그리고 중국 정부는 방만경영, 안전부실, 환경오염 등을 이유로 소규모 향(鄕) 단위 광산을 폐쇄했다. 이로 인해 점결탄 수요가 단기적으로 급등했다.

한편, 사이클론 데비(Debbie)가 호주를 강타하면서 호주 일부 광산 및 철도가 피해를 입었다. 그 결과 호주 석탄 공급에 차질이 빚어지고 일부 호주 기업은 불가항력으로 인한 공급중단을 발표했다. 뿐만 아니라 국제 사회가 북한에 석탄 수출 제재를 부과하면서 또 다른 공급 파동이 빚어진다. 여러 복합적인 요인이 얽히면서 석탄 가격이 상승하게 되고 몽골 광산업자들은 가격 호재를 맞아 석탄 생산에 열을 올리게 된다. 그 결과 지난해 몽골 석탄 수출은 급증했다.

석탄 생산 증감이 몽골 경제에 어떤 영향을 미쳤는지?

몽골 경제에서 광업이 차지하는 비중은 매우 크며, 특히 구리(copper)와 석탄(coal)의 비중이 크다. 구체적으로 보면 오유 톨고이 광산(Oyu Tolgoi)이 구리 광산 생산을 개시한 2013년 전까지 몽골의 경제 성장세는 광업의 성장 추세와 그 궤를 같이 해왔다. 2013년 이래로 구리 부문이 급성장했으며 그 결과 몽골 경제에서 차지하는  비중도 증가했다.

그러나 여전히 석탄 부문이 몽골 경제에 차지하는 영향이 크다. 석탄은 몽골 세수에서 두번째로 큰 기여를 하고 있어, 2011년부터 2017년까지 몽골 세수 추세는 석탄 수출액 추이와 동일한 양상을 보인다.(표1 참조) 그러나 예산 지출이 광업 부문 세수와 다른 방향으로 움직이고 있고 그 액수가 매년 증가하는 양상을 보였다. 그 결과 정부 부채가 지난 몇 년간 급증하게 된다. 이는 향후 몽골 경제에 상당한 재정 부담을 초래할 것으로 보인다.

서두에 언급한 것처럼 몽골 노동자의 약 1%가 석탄 부문에 종사한다. 몽골 국립대학교 경제연구소의 최근 평가에 따르면, 석탄 부문이 고용에 미치는 간접적 영향이 직접적 영향에 비해 2배 더 큰 것으로 나타났다. 또한 석탄이 제조, 수송, 교역과 같은 여타 산업에 중간 수요를 발생시켜 이들 부문에 대한 영향력도 무시할 수 없다. 가령 전체 석탄 판매액 (톤 기준)은 수송 및 교역 부문 각각에 미화로 4달러의 부가가치를 발생시킨다. 결과적으로 그동안 석탄 부문의 가격 증감 추세가 다른 산업 부문 및 일부 경제 지표의  등락에 영향을 미쳤다.

정부와 민간의 석탄산업 개입이 석탄 시장에 어떤 영향을 미쳤나?

몽골 최대 석탄 광산 산지로 타반 톨고이(Tavan Tolgoi) 탄광과 나린 수카이트(Nariin Sukhait) 탄광을 꼽는다. 석탄 보유량은 타반 탄광이 64억 톤, 나린 탄광이 1억 2,500만~3억 8,000만 톤이다(몽골광물청MRAM, 2016) . 두 탄광 모두 고비 사막 남부에 위치하며 중국 국경과 매우 근접하다. 현재 타반 탄광에서 채굴을 하는 주요 기업에는 Erdenes Tavan Tolgoi (ETT), Tavan Tolgoi JSC (TT), Energy Resources LLC 등이 있다. 나린 탄광에서 채굴을 하는 주요 기업에는 Mongolian Alt Corporation (MAK), Chinhua MAK, Usukh Zoos, South Gobi Sands 등이 있다. 이들 기업 중 국영기업인 Tavan Tolgoi JSC는 1996년부터 활발하게 활동해 온 최장수기업이다. Erdenes Tavan Tolgoi도 국영기업으로 2010년 탄광업에 뛰어들었다. 이외에 다른 기업들은 민간기업이다. 타반 탄광에서 생산되는 석탄의 품질 등급이 높아 , 타반 탄광에서 양질의 품결탄이 수출되고 있다. 반면 나린 탄광에서  채굴되는 석탄의 3분의 1 정도가 품결탄으로, 타반 탄광에 비해 품질이 낮은 편이다. 2017년 기준 국영 탄광 과 민간 탄광에서  총3,290만 톤의 석탄이 수출됐다. 국영 탄광의 수출비중은 52.3%이며 나머지는 민간 탄광이다. 2010년 국영기업인 Erdenes Tavan Tolgoi이 채굴을 시작한 이래로 석탄 부문이 급성장한다. 2016년과 2017년 석탄 수출이 급격히 증가하는데도 국영 탄광 기업이 크게 기여했다.

정부 및 민간 부문의 석탄 수출 확대를 위한 조치에 대해 평가한다면?

몽골과 같은 신흥국의 경우 정부가 석탄산업에 참여해야 한다. 특히 몽골은 인구가 적고 천연자원이 풍부하기 때문에 더 필요하다. 몽골은 광업에 대한 경제 의존도가 높고 채무 부담 정도가 높기 때문에 제반 상황을 감안할 때 정부의 개입이 필요하다.

몽골 정부는 석탄 수출을 증대하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있다.

 - 몽골 정부는 단일창구정책(one window policy)을 장려하고자 한다. 이 정책은 한 개 석탄 수출 기업이 점결탄 생산기업 전체를 대표해 중국 석탄 구입자들을 대상으로 더 좋은 조건으로 거래를 확보하는 정책이다. 아쉽게도 단일창구정책은 시행 전이다. 석탄 수출업자들간 상호 공조가 부재해 여전히 지역 업체들간 출혈 경쟁이 빚어져 그 결과 석탄 가격이 급격히 하락하고 있다.

 - 2014년 몽골 정부는 ‘몽골중앙광물정책 2014-2025(State Minerals Policy 2014-2025)’라는 정책을 채택했다. 동 정책에는 석탄 수출 지원에 관한 주요 정책이 포함되어 있다. 세부 정책 강령으로 석탄 농축, 점결탄 및 화학 발전소, 화력발전소, 석탄수송철도 건설 등과 관련된 다양한 프로젝트 지원도 포함되어 있다. 현재 몽골 석탄 상당수가 중간 처리없이 광산에서 바로  판매되고 있다. 석탄 가격 상승이라는 호재를 적극 활용하기 위해서는 부가가치를 더하는 과정이 필요하다.

 - 몽골 정부는 ‘신철도(New Railway)’ 프로젝트를 발족했으며 1단계 목적지는 타반 톨고이(Tavan Tolgoi)와 가순 수카잇(Gashuun Sukhait) 중간 지대이다. 270km에 이르는 지대로 석탄 수송에 활용될 예정이다. 그러나 안타깝게도 재정 및 정치적 이유로 철도 프로젝트가 지연되고 있다. 철도의 부재로 인해 트럭으로 석탄이 수송되고 있다. 그 결과 석탄 수출 경쟁력이 저하되고 있다.

민관협력의 한 사례로 연례 포럼인 ‘Coal Mongolia’를 꼽을 수 있다. 매년 개최되는 포럼의 장을 통해 정부 및 민간을 대표하는 인사들이 모여 석탄 부문 관련 정책, 전략, 현안을 논의한다. 정부의 참여도 중요하지만 민간 참여의 중요성도 결코 간과할 수 없다.

석탄 수출을 개선하기 위해 정부와 민간에서는 어떤 노력을 기울여야 하는지?

석탄 수출을 확대하기 위해서는 앞서 언급한 정책 외에도 정부가 실효성 있는 장기 정책을 고안해야  하며, 하기 목표를 최우선 사항으로 포함시켜야 한다. 

 - 효율적인 세수 관리 정책 마련이 중요하다. 특히 정부는 실효성 있고 투명한 세제 시스템을 마련해 국가로 환원되는 경제적 이익을 극대화해야 한다. 이와 동시에 탄탄한 세수 관리를 통해 석탄 가격 변동성이 심한 경우에도 국가 경제를 안정적으로 운용할 수 있어야 한다.

 - 시의성을 갖추면서 일관성 있는 중장기 정책 마련이 중요하다. 중장기정책은 국가 발전 기조 및 전략과 같은 방향으로 움직여야 한다. 특히 광물자원은 고갈자원이기때문에 이를 감안해 정부는 광산부문에서 얻은 수익이 비광산부문으로 투자될 수 있도록 해야한다.

 - 실효성 있는 관련 법령 및 법적 체계를 마련해야 한다.

무엇보다 정부는 지금까지 언급된 전략을 이행해야 한다. 동시에 정부는 민간부문이 정부의 규정과 전략을 잘 준수하도록 인센티브를 마련할 필요가 있다.  민간부문은 재정 및 기타 정보 및 데이터를 의무적으로 공개하고, 투명성 제고가 좋은 정책으로 이어질 수 있을 것이다.

향후 석탄 수출에 대해 전망한다면?

석탄 수출량은 현재 수준을 유지할 것으로 예상되지만, 석탄 가격 하락으로 인해 석탄 수출액은 감소할 것으로 보인다. 단기적으로 석탄 수출에 영향을 미치는 요인들을 정리하면 다음과 같다.

첫번째, 가격이다.  호주 석탄 가격이 감소한 후 정체될 것으로 예상되며, 몽골의 석탄 가격도 비슷한 패턴을 보일 것으로 보인다. 호주 석탄 가격은 2017년 최고치를 기록한 후 완만하게 하락하다가 2019년에 정체될 것으로 예상된다. 향후 3년 간 석탄 가격 하락이 수출에 부정적인 영향을 미칠 것으로 전망된다.

한편 몽골 정부가 석탄 수출을 지원할 것으로 보인다. 최근 몽골 총리는  중국과 물류 인프라 개선을 통해 연평균 최대 3,000만 톤의 석탄을  추가로 수출한다는 내용의 협약을 체결하기 위해 노력하고 있다. 동 협약이 체결된다면 석탄 수출이 증가할 것으로 기대된다.

하지만, 개인적인 견해를 피력하자면, 중국 내 수요 감소와 조강 생산 감소 등의 영향으로 장기적으로 석탄 수출이 감소할 것으로 전망된다.