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[월간정세변화] 멕시코, 사법 선거 실시: 민주적 개혁인가, 권력 재편인가?
멕시코 이혜빈 EC21R&C 연구원 2025/06/27
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멕시코, 사법부 전면 개혁 단행 - 판사 직선제 도입
2024년 멕시코는 헌법 개정을 통해 사법 역사상 초유의 개혁을 단행했다. 모든 판사와 법관을 국민이 직접 선출하도록 하는 전례 없는 개헌안이 통과되었고, 이에 따라 2025년 6월 1일 사상 첫 사법 선거가 실시되었다.
이번 개혁은 안드레스 마누엘 로페스 오브라도르(AMLO) 멕시코 전 대통령과 사법부 간의 오랜 갈등에서 비롯되었다. AMLO 정부는 재임 중 대법원이 주요 정책에 반복적으로 제동을 걸었다며 사법부를 강하게 비판해왔다. 대표적으로, 2023년에는 대통령의 역점 사업인 마야 열차(Tren Maya) 건설을 국가안보 사안으로 밀어붙이려 했으나 대법원이 이를 중단시켰고, 선거관리위원회(INE) 예산 축소 법안도 위헌 판결로 무효화시킨 바 있다.
이에 대해 AMLO는 “법원이 국민이 투표로 결정한 일을 엘리트의 이익을 위해 가로막고 있다”며, 사법부가 부패한 특권층과 외세의 영향에 의해 굴복하였다고 주장했다. 그는 사법부의 정당성이 훼손되었다고 보았고, 국민의 손으로 법관을 직접 선출하는 것이 진정한 민주주의라고 강조했다.
2023년 9월, AMLO는 ‘Plan C’로 불리는 사법개혁 구상을 공식화했고, 2024년 2월에는 판사 직선제 개헌안을 의회에 제출했다. 당시 개헌에는 상·하원에서 각각 3분의 2 이상의 찬성이 필요했으나, 2024년 6월 총선에서 여당 모레나(Morena)가 하원 500석 중 364석을 차지하고, 상원에서도 과반을 확보하면서 입법 추진력이 확보되었다.
새 의회가 개원하는 9월 1일과 차기 대통령 클라우디아 셰인바움(Claudia Sheinbaum)의 10월 취임 사이의 과도기를 활용해, 임기 말의 AMLO와 모레나당은 개헌안 처리를 강행했다. 이에 대해 야당과 법조계는 강하게 반발했고, 수천 명의 법원 직원과 판사들이 전국적으로 파업과 시위를 벌였다. 상원 표결 당일에는 시위대가 의사당을 점거해 회의를 일시 중단시키는 사태도 발생했다.
그럼에도 불구하고, 모레나당은 2024년 9월 11일 상원 표결에서 단 1표 차이로 필요한 3분의 2 찬성을 확보했고, 과반의 주(州) 의회 비준을 거쳐 9월 15일, 대통령령을 통해 개헌안이 공식 발효되었다. 이로써 멕시코 헌법에 ‘모든 판사·법관은 국민투표로 선출한다’는 조항이 명문화 되었으며, 사법 권력에 대한 국민의 직접 통제가 제도화되었다.
이는 라틴아메리카는 물론, 전 세계적으로도 유례가 드문 조치로, 사법 독립성의 약화와 민주주의 후퇴에 대한 우려도 함께 제기되고 있다. 그러나 여당은 이를 “진정한 권력의 민주화”로 규정하며, 사법개혁의 정당성을 강하게 주장하고 있다. 이러한 배경 속 지난 6월 1일 멕시코는 세계 최초로 대법관과 하급 판사를 모두 국민이 직접 선출하는 제도를 시행하였다.
사법제도 개편 주요 내용 설명
이번 개혁으로 멕시코 연방법원 및 주 법원의 인적 구성과 선출 방식이 전면 개편되었다.
연방 대법원: 기존 11명의 대법관을 9명으로 축소하며, 임기는 15년에서 12년으로 단축되었다. 대법원장 임기도 4년에서 2년으로 줄였고, 최다 득표로 당선된 대법관 순으로 돌아가며 대법원장을 맡도록 했다. 2025년 특별선거를 통해 대법관 9명을 처음으로 국민이 선출하며, 기존 대법관들은 교체될 예정이다.
연방법원 판사: 대법관을 제외한 모든 연방법원 판사와 연방 지법·고등법원 판사들도 이제 국민의 손으로 뽑히며, 임기는 9년입니다(1회 연임 가능). 2025년 6월 1일 첫 선거에서 연방법원 판사 직의 약 절반인 881개 직위가 선출되고, 나머지 절반은 2027년에 두 번째 선거로 선출할 예정이다. 즉, 멕시코는 2단계에 걸쳐 연방법관 전체를 국민투표로 선출할 계획이다.
신설 사법기관: 사법개혁안은 사법부 감시와 개혁을 명분으로 새로운 기구들을 도입했다. 첫 번째는 사법징계법정(Judicial Discipline Tribunal)으로, 판사의 비위를 조사하고 징계할 권한을 가지는 기관으로 알려졌다. 동 기관의 재판관 5명도 국민이 선출하는데, 이번 선거에 5석을 두고 38명의 후보자가 출마했다. 두 번째는 연방 선거재판소(TEPJF)라고 불리는 선거소송 전담 법원이며, 17석의 재판관도 이번 선거에서 선출되었다. 해당 직엔 110명의 후보자가 등록한 것으로 집계됐다.
주(州) 사법부: 연방 차원뿐 아니라 주별 사법부도 순차적으로 국민직선제로 전환될 예정이다. 2025년에는 우선 19개 주에서 주 최고법원이나 주 법원 판사 약 2,000석에 대한 선거가 동시에 실시되며, 나머지 주들도 2027년까지 단계적으로 시행할 계획이다.
후보자 모집과 평가 절차: 한편, 개헌 이후 단기간에 수천 명에 달하는 후보를 모집하면서 후보 심사 절차의 혼선이 발생하기도 했다. 행정부, 의회, 연방법원이 각각 평가위원회를 구성하여 지원자의 자격을 심사하도록 했는데, 세 기관에 접수된 지원서가 수만 건에 이르렀고 각기 다른 평가 기준과 방법을 적용해 혼선을 빚기도 하였다. 더욱이 연방법원 소속 평가위원회는 2025년 1월 선거 중지 가처분 등을 이유로 집단 사퇴해 버렸고, 이에 따라 당시까지 심사된 후보 명단이 상원으로 그대로 넘어가버리는 사태가 벌어져, 일부 직위의 경우 정원 이상의 지원자가 있을 때 무작위 추첨으로 후보를 결정해 투표용지에 올리는 극단적 조치까지 취하기도 하였다. 이러한 과정으로 확정된 최종 후보 명단을 두고 자질 논란이 일었는데, 과거 부실한 직무 수행 전력이나 조직범죄 연루 의혹이 있는 인물들까지 포함되면서 시민단체와 언론이 우려를 제기했다.
선거 운동 운영 방식: 멕시코는 사법선거의 중립성을 지킨다는 취지로 엄격한 선거운동 제한 규정을 도입한 바, 모든 후보는 공적·사적 재정후원금을 일절 받을 수 없고 오직 자비로 선거운동을 해야 한다. 또한, 유료 광고나 홍보도 금지되어 있어, 재정 여력이 충분하고 대중 인지도가 높은 현직 공직자 출신 후보들이 상대적으로 유리하다는 지적이 있기도 하였다. 멕시코 선거관리위원회(INE)는 약 3,400명의 연방 후보자들의 이력과 공약을 열람할 수 있는 온라인 포털을 개설했고, 후보들은 주로 소셜미디어 등을 통해 선거운동을 펼쳤다. 그러나 선거 전문가들은 소셜미디어상의 일시적 인기보다 노조 등 조직적 표 동원력이 당락에 더 크게 작용할 것으로 전망했다.
투표 방식과 관리: 일각에서는 이번 사법선거에 동시 선출직과 후보자 수가 많아 투표관리 측면에서 어려움을 겪었다고 평가했다. 유권자들은 6장의 투표용지와 해당 주의 지방 사법선거 투표용지를 추가로 받았으며, 각 투표용지에는 후보자 이름이 남녀 별로 구분되어 나열되어 있고, 소속 추천 권력기관(행정부·입법부·사법부) 및 전문분야 등이 표시되어 유권자들이 어려움을 호소하기도 하였다. 멕시코 당국은 이번 선거에서 60개의 사법선거구로 세분화하여 각 지역구별로 일정 범주의 후보만 선택하도록 하여, 한 지역에서 너무 많은 후보가 경쟁하는 혼란을 줄이려고 노력했다.
아울러, 멕시코의 새로운 사법선거 제도는 대통령이 지명하고 의회가 승인하던 기존 임명제와 사법시험 위주의 인사 시스템에서 탈피하고 대법원부터 하급심까지 모두 국민의 선택에 맡기는 파격적 개혁이었다. 그러나 브라질 선거관리위원회(INE)는 복잡한 시스템으로 인해 8~15% 수준의 낮은 투표율을 예상했으며, 실제로 13%에 그친 것으로 집계되었다. 일부 전문가들은 신생 제도 특성상 후보자 선정부터 투표 절차까지 미비점과 논란이 적지 않으며, 향후 제도가 안착되기까지 상당한 과제가 남아 있다고 강조했다.
멕시코, 사법의 정치화 논란: 여당 독주와 제도 악용 우려
한편, 멕시코 사법선거를 두고 정치권의 입장 차이는 극명하다. 여당인 모레나당과 셰인바움 정부는 사법 개혁을 “멕시코를 세계에서 가장 민주적인 나라로 만들” 개혁이라고 주장하며, 셰인바움 대통령은 “사법부를 국민의 의지에 따르게 함으로써 부패를 척결하고 정의를 수호하는 역사적 조치”라고 강조했다. 또한, 멕시코 당국은 오랫동안 이어진 사법부 내 부패를 청산하고, 판사들에게 국민적 정당성을 부여함으로써 사법 신뢰를 높일 수 있다고 주장하고 있다. 실제로 일부 선거 출마자들도 “기존 판사들은 연줄로 자리를 얻었을 뿐”이라며 국민이 직접 뽑는 방식이 정당하다는 논리를 펴고 있는 것으로 알려졌다. 이러한 여당 측 논리에 상당수 유권자들도 호응하고 있으며, 이를 뒷받침하듯 여론조사에서도 국민 다수가 판사직 선출 제도에 찬성하는 경향이 나타났다.
반면, 야당과 반대론자들은 이번 개혁을 모레나당의 권력 장악 시도로 보고 강하게 반대했다. 개헌 과정에서 중도·보수 성향의 제1야당 국민행동당(PAN)을 비롯한 모든 야당 의원들이 반대표를 던졌고, 법원 노조와 사법부 종사자들도 전국적 파업과 시위를 벌이며 저항했다. 야당은 현재 모레나당이 행정부와 입법부를 모두 장악한 상황에서 이제 사법부마저 친정부 인사들로 채우려 한다고 비판했다. 일각에서는 이번 선거를 통해 향후 구성될 대법원과 선거법원 등이 여당 성향 인물들로 꾸려진다면, 정부 입법에 대한 위헌 심사나 선거 분쟁 판정 등에서 견제와 균형 기능이 상실될 것을 우려하고 있다. 실제로 외신들은 이번 개혁으로 “멕시코가 행정부의 마지막 견제 장치를 제거했다”며, 사법부까지 여당 영향권에 편입될 경우 사실상 일당 지배체제가 공고해질 수 있다고 지적하기도 하였다.
한편, 일각에서는 제도 악용 가능성에 대한 우려를 제기했다. 첫째로, 판사를 선거로 뽑으면 필연적으로 정치인화된 판사가 양산될 수 있고, 임기 말 재선을 노리는 판사들이 유권자 눈치를 보아 인기영합적 판결을 내릴 소지가 있고, 강경한 ‘범죄와의 전쟁’식 공약이나 감정적 여론에 영합하는 결정이 늘어나 사법의 독립성과 전문성이 약화될 수 있다는 지적이다. 실제 WOLA 등 인권단체는 ‘정치적 인기영합주의(punitive populism)를 사법부에 뿌리내리게 할 위험’이 있다고 경고하기도 했다. 둘째, 범죄조직이나 이익집단의 사법 선거 개입 가능성도 대두되고 있다. 멕시코는 지역 정·재계와 마약 카르텔 등의 결탁 문제가 심각한 바, 금품살포나 협박을 통해 자신들에게 유리한 판사 후보를 당선시키려 할 수 있다는 가능성이 제기되었다. 셋째, 후보 추천 과정 내 왜곡 가능성이 거론되었다. 일부 지역에서는 행정부·주정부·주 의회가 담합하여 사실상 동일한 후보군을 내세움으로써 유권자 선택의 폭을 없앤 사례가 보고되었다. 실제 두랑고(Durango)주에서는 주 정부 3부가 합심해 딱 정원 숫자만큼의 판사 후보를 추천해 49석에 후보 49명만 출마시켰고, 유권자의 선택이 제한되는 상황이 벌어졌다. 일각에서는 해당 사례가 새로운 제도가 충분한 견제장치 없이 악용될 소지가 있음을 단적으로 보여준다고 평가했다.
멕시코 사법직선제 도입의 정치적 파장과 제도적 과제
전문가들은 사법선거가 향후 선거와 정치 구도에 미칠 영향을 주목하고 있다. 이번 선거에서 멕시코 연방대법원을 비롯한 주요 법정들의 판사 자리가 친정부 인사들로 선출됨에 따라 셰인바움 대통령과 여당은 2027년 의회 선거와 2030년 차기 대선까지 안정적 집권을 이어가기 위한 사법부의 협조를 기대할 수 있게 되었다. 예컨대, 선거 분쟁이나 정부 정책에 대한 위헌심판에서 친여 성향의 법관들이 결정적 역할을 할 가능성이 높아졌다. 이는 야권에 불리한 환경을 조성할 수 있으며, 야당은 “모레나 당원이 선거재판소를 장악하면 공정한 선거가 위협받는다”고 주장하고 있다. 반면, 모레나당은 이번 사법선거로 국민적 지지가 자신들에게 있다는 점이 확인되면서 야권 견제에도 정당성이 강화되었다고 판단하고 있다.
긍정적 전망으로는, 사법부를 국민의 직접 통제 하에 둠으로써 책임성과 투명성이 제고될 수 있다는 의견이 있다. 기존에는 대통령과 정계의 입김으로 재판관이 임명되고 종신에 가까운 임기를 누리면서 폐쇄적 세계가 형성되었다면, 이제 판사들도 주기적으로 “유권자의 심판”을 받게 되어 부패나 무능에 대한 교체 압력이 생긴다는 것이 여당의 논리이다. 특히 멕시코 사법부 내 만연한 정실주의(Nepotism)를 타파하는 계기가 될 것이라는 기대가 있다. 실제로 셰인바움 대통령은 사법선거를 부패 기득권으로부터 사법부를 해방하는 국민적 운동으로 규정하기도 했다. 멕시코 사법부에 대한 국민 신뢰가 낮았던 만큼, 직접 선거를 통해 민의가 반영된 ‘국민의 법원’을 구성하면 장기적으로 사법에 대한 존중이 높아질 것이라는 기대도 있다. 개혁 지지자들은 “판사도 선거로 뽑히면 국민 눈치를 보게 되어 인권 침해적인 판결이나 부패 판결을 함부로 못할 것”이라며, 결국 정의에 부합하는 판결이 늘어날 것이라고 주장하고 있다.
그러나 부정적 전망과 경고가 훨씬 크게 제기되고 있다. 훌리오 리오스 피구에로아 법학자는 이번 개혁이 “멕시코 민주주의의 침식(erosion)이 시작되는 한 걸음”이라고 강하게 비판했다. 그는 판사 직선제가 대통령과 의회 등 다른 정치권력에 대한 견제 세력으로서의 사법부를 무력화시켜, 장기적으로 민주주의의 삼권분립 원리가 훼손될 것이라고 우려했다. 또한, 실제 헌법 개정 과정에서 사법부가 보여준 저항(파업, 대법원의 위헌심사 시도 등)을 여당이 무시해버린 선례는, 앞으로 사법부가 정치권 눈치를 보게 만들고 헌법수호자의 역할을 약화시킬 것이라고 덧붙였다. 국제 인권단체인 휴먼라이츠워치(HRW) 또한 이번 사법 개혁이 사법부 독립성을 심각하게 훼손하며 공정한 재판을 받을 권리를 저해한다고 비판했다. HRW는 판사는 본래 정해진 임기와 신분 보장을 통해 정치적 영향으로부터 보호되어야 하는데, 선출직이 되면 이러한 원칙이 무너진다고 강조했다. 또한 현실적인 문제점으로, 유권자들이 과연 수많은 판사 후보자의 자질을 심사할 수 있겠는가라는 회의론이 있다. 일례로 이번 선거에는 연방 차원에서만 3,400여 명의 후보자가 출마하는데, 유권자가 각 후보를 5분씩 살펴본다 해도 15시간 이상 걸린다는 계산이 있다. 이는 곧 유권자들이 사실상 후보자의 능력이나 정견을 알지 못한 채 투표할 가능성이 높음을 시사한다.
여론조사와 언론 보도를 통해 본 사법개혁 수용도
멕시코 국민들의 여론은 겉보기에는 정부의 기대대로 비교적 우호적인 것으로 나타나고 있다. 2024년 말 개혁 추진 당시에는 전국적인 법원 파업과 지식인 사회의 반대 성명이 쏟아졌지만, 막상 2025년 초 실시된 여론조사에서는 국민 3분의 2 이상이 판사 국민선거 제도에 찬성하는 것으로 집계되다. 퓨 리서치 센터(Pew)의 조사에 따르면 전체 응답자의 66%가 모든 판사를 선거로 뽑도록 한 2024년 헌법 개정에 찬성한다고 답했으며, 특히 31%는 강한 찬성 입장을 보였다. 이는 사법선거 도입 당시 거리 시위를 벌였던 사법부 직원들의 반대와 대조적인 결과로, 일반 대중에게는 “판사를 국민이 직접 뽑는다”는 개혁 슬로건이 비교적 긍정적으로 받아들여졌음을 시사한다.
다만, 여론을 들여다보면 정치 성향에 따른 차이가 존재한다. 여당 모레나당과 연립 파트너인 노동당(PT)·녹색당(PVEM)을 지지한다고 밝힌 응답자의 76%가 개혁에 찬성한 반면, 야권 지지층에서는 찬성 비율이 54%로 낮았습니다. 이는 사법선거 이슈가 정파적 색채를 띠고 있음을 보여준다. 그럼에도 불구하고 전반적으로 세대와 지역을 막론하고 절반 이상의 국민이 동 개혁에 긍정적인 것으로 조사되었고, 18~34세 젊은 층에서는 찬성 비율이 70%를 넘기도 했다. 또한 모레나당 자체에 대한 지지도도 여전히 높아서, 퓨 조사에서 셰인바움 대통령과 AMLO 전 대통령에 대한 호감도가 80% 안팎에 이를 정도로 집권 세력에 대한 국민 신임이 강하게 나타났다. 정치 불신과 부패에 대한 환멸이 큰 멕시코 사회 분위기상, “사법부도 바꾸자”라는 정부의 메시지가 상당수 대중에게 호소력을 지닌 것으로 해석되었다.
한편, 멕시코 주요 일간지 엘 우니베르살과 레포르마, 경제지 엘 피낸시에로 등은 사설을 통해 “사법부를 향한 포퓰리즘적 공격”이라고 개혁을 비판했고, 라 호르나다 등 좌파 성향 신문은 정부 입장을 옹호하는 논조를 보이기도 했습니다. 그러나 전반적으로 대부분의 언론은 혼란과 불확실성에 초점을 맞추며 이번 선거를 다뤘으며, 해외 언론과 전문가들은 멕시코의 사법선거를 “민주주의에 대한 모험”이나 “사법부 길들이기”로 평가절하하면서, 실제 부패 척결 효과보다는 정치적 폐해가 클 것이라고 예상하는 경우가 지배적 이었다.
여론과 언론 반응을 종합하면, 국민 다수는 개혁의 취지(부패 척결과 사법 민주화)에 공감하여 제도 도입을 지지하는 모습이지만, 언론과 전문가 집단은 구현 과정의 문제점과 부작용 가능성에 주목하면서 신중론을 펴고 있다. 이는 곧 향후 제도 운영 성과에 따라 민심과 여론의 향배가 크게 달라질 수 있음을 의미한다. 일부 전문가들은 만약 사법선거로 긍정적 변화가 체감되지 못하거나, 오히려 사법부의 독립성 훼손과 혼란이 나타난다면 지금의 국민 지지도는 급속히 이탈할 수도 있다고 지적했다.
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