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[전문가오피니언] 방글라데시 민-관 협력사업의 잠재력과 당면 과제
방글라데시 Saeed Ahsan Khalid Khalid University of Chittagong Assistant Professor 2022/05/15
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서론
세계 각국에서 인프라를 확대하기 위한 방편으로 등장한 민-관 협력사업(PPP, Private-Public Partnership)은1) 정부와 계약한 민간 주체가 공공 인프라의 재원 조달, 건설, 관리를 책임지는 형태의 사업이며, 만약 제대로 시행될 경우 필요 자원과 위험성, 혜택을 각 주체에 효율적으로 배분할 수 있다는 장점을 지닌다2). 본 사업 모델은 유료 고속도로, 교량, 공항, 의료시설, 발전소, 통신망 인프라 등 공공 수요가 높지만 그 규모가 커서 상당한 재원을 필요로 하는 사업에 특히 적합하고, 정부는 민간 주체의 참여를 통해 자본의 제약을 극복하고 민간 부문의 전문적 기술을 활용해 국민 복지를 더욱 증진시킨다는 혜택을 누릴 수 있다.
PPP는 모든 이해관계자에 ‘윈-윈’의 성격을 지니는 해결책을 제시해 준다는 점에서 방글라데시의 빠른 경제 성장에 중요한 역할을 할 수 있으며, 지금까지 국내 차원에서도 많은 사업이 실제로 PPP 형태로 수행되었을 뿐만 아니라 일부 초대형 사업의 경우에는 한국, 싱가포르, 일본, 아랍에미리트 등 외국 정부와 PPP를 공동 추진하기도 했다. 하지만 방글라데시의 PPP는 그 잠재력에도 불구하고 각종 제반 문제로 인해 기대한 만큼의 효과를 내지 못하고 있는 것이 사실이다. 따라서 이 글에서는 방글라데시에서 추진하는 PPP가 지금까지 어떠한 방식으로 이루어졌고, 또한 어떠한 차원에서 잠재적 어려움을 겪고 있는지를 분석해 보고자 한다.
방글라데시의 PPP 관련 제도적 기반
현재 방글라데시는 PPP에 관한 포괄적 수준의 정책과 법률을 입안하고 관련 요강 및 규제 기관을 정립한 상태이다. 방글라데시는 1990년대 중반 이전에 이미 다수의 PPP 계약을 맺은 바 있고, 1996년에는 발전소 건설 분야 PPP를 위한 정책 기반을 마련해 합작 사업 모델의 초기 성공을 맛보았다. 전력 발전 부문에서 PPP가 체결된 대표적 사례로는 2001년에 아시아 개발 은행(ADB, Asian Development Bank)과 세계은행(WB, World Bank)의 자금 지원을 받아 계약을 완료한 450 메가와트 용량의 메그나갓(Meghnaghat) 발전소와 360 메가와트 용량의 하리푸르(Haripur) 발전소를 들 수 있다3).
이후 공개된 2004년도 민간 부문 인프라 요강(Private Sector Infrastructure Guidelines), 그리고 6년 후에 그 후신으로 등장한 2010년도 민-관 협력사업 정책·전략(Public-Private Partnership Policy and Strategy 2010)은 PPP 구상에 대한 지원을 계속하면서 투명한 규제 및 절차의 기반을 닦는 데 기여했다4). 한편 2015년에 시행된 방글라데시 민-관 협력사업법(Bangladesh Public-Private Partnership Act, 이하 PPP법)과 2017년 채택된 정부 간 협력 기반 PPP 시행 정책(Policy for Implementing PPP Projects through Government to Government Partnership, 이하 정부 간 PPP 정책)은 PPP 규제 정책에 큰 변화를 가져온 주요 이정표이다5).
2015년 PPP법
방글라데시는 민간 투자자들이 PPP 구상을 통해 공공 부문과 협력할 수 있도록 돕기 위한 법적 기반을 마련하고자 했고, 그 결과 2015년에 제정된 PPP법은 핵심 공공 인프라와 서비스 개발에 초점을 둔다. 이 법이 관할하는 분야는 PPP 및 국가 중점 사업 선정과 승인, 공공 부문에 대한 PPP 관련 유인책과 재정적 참여 조건 설정 등이고, 부패 문제나 유관 주체 사이의 이익 충돌 해결도 여기에 포함된다. 또한 이 법은 PPP에 참여하는 기관 혹은 기업이 공공 서비스를 이용하거나 공공재를 구매하는 데 요금을 징수할 수 있도록 하며, 조정 및 중재 등을 통해 분쟁을 평화적으로 해결할 수 있는 수단을 제공한다. 한편 PPP법을 통해 출범한 민-관 협력사업청(Public-Private Partnership Authority, 이하 PPP청)은 효율적이고 포괄적인 PPP 발전을 위해 규칙과 절차 제정, 문서 표준화, 고문 모집, 관련 사업 의견 수집, 세미나와 훈련 행사 개최 등에 관한 광범위한 권한을 부여받았다.
PPP청의 활동
방글라데시는 2010년도 PPP 정책을 바탕으로 2011년 9월부터 PPP청 설립을 위한 기반을 닦았고, 기존 구조를 개혁해 총리실 직속 PPP실(PPP Office)을 신설해 ADB와 WB의 지원을 받아 방글라데시 국내의 PPP 사업을 관장하도록 했다. 2015년의 PPP법 제9절에 따라 관련 사업 파악, 계획, 제안, 재원 마련 분야에서 정부 부처를 지원할 의무를 지는 PPP청은 정부와 민간 모든 부문의 인력으로 구성되고, 양질의 PPP 사업 시행을 위한 전문성과 투명성, 중앙집중식 효율성을 지닌 기관으로 활동한다.
방글라데시 정부는 이 밖에도 PPP 구상을 성공적으로 추진하기 위해 다양한 기관을 새로이 창설했다. 방글라데시 재무부(Ministry of Finance) 산하 재무처(Finance Division)는 PPP의 재정에 관한 사무를 감독, 지원, 처리하기 위한 PPP 부서를 신설했고, 관련 사업을 재정적으로 지원하는 주체를 위한 방글라데시 인프라 재정 펀드(Bangladesh Infrastructure Finance Fund Ltd.)도 창설되었다. 현재 다수의 여타 정부 기관에도 PPP 관련 부서가 존재하며, 관련 사업 개발 및 조달 업무를 수행하기 위한 구체적 요강과 규약이 대중에 공개되어 있다.
정부 간 PPP 프레임워크
공공 인프라의 대대적 개발 및 개선을 위한 타국 정부와의 양자 협력을 추구하는 방글라데시의 2017년 정부 간 PPP 정책은 PPP청이 타국 주체와 양해각서를 체결할 수 있는 권한을 부여한다. 정부 간 PPP 정책에는 이 밖에도 정부 간 파트너십, 정부 간 프레임워크 협정 및 양해각서, 정부 간 파트너십 이행 기제, 관련 유인책과 혜택, PPP의 국가간 협력 사안, 정책 관찰과 보고와 관련한 규정이 포함된다. <표 1>에 나와 있듯, 2019년 방글라데시의 PPP청과 한국 국토교통부 산하 한국해외인프라도시개발지원공사가 체결한 양해각서는 역사와 신뢰가 깊은 양국 간의 협력을 강화하는 기능을 수행했다. 최근 2022년 3월에 서울에서 열린 제4차 방글라데시-한국 PPP 공동 협의체에서 양국은 9개 사업안에 대한 제안서를 교환하기도 했다.
<표 1> 방글라데시가 외국과 체결한 정부 간 PPP 양해/협력각서
자료: 방글라데시 PPP청 2019~2020 연례 보고서6)
방글라데시의 PPP 사업: 이상과 현실
방글라데시는 국내총생산(GDP)의 꾸준한 성장에 더불어 빠른 도시화 및 산업화를 함께 겪었다. 유엔이 선정한 지속 가능 개발 목표(SDGs, Sustainable Development Goals) 또한 방글라데시의 경제 고도화와 확대를 주문하고 있는데, 여기에 부합하기 위해서는 방글라데시가 GDP 신장에 투자하는 액수를 현재 평균보다 24~25%가량 높여 GDP가 8% 수준의 성장률을 달성해야 한다. 이 같은 목표 달성에 도움을 줄 수 있는 것이 바로 PPP로, 지금까지 이를 통해 전기, 가스, 통신 산업에 많은 민간 투자가 유치되었고, 방글라데시 정부는 앞으로도 항구, 고속도로, 수자원 및 폐기물 관리, 관광, 온라인 서비스 분야에 대한 추가 투자를 이끌어내고자 한다7). 한편 방글라데시의 에너지, 수자원, 통신, 수송, 물류 분야 주요 인프라에는 2040년까지 약 6,080억 달러(한화 약 757조 원)가 투자될 예정인데, 방글라데시 정부가 2018년을 기준으로 인프라에 141억 달러(한화 약 17조 5,000억 원)를 투자하며 GDP 대비 국가 부채 비중이 34% 수준으로 올라간 상황이기에 앞으로는 산업 인프라 투자에 민간 부문을 더욱 적극적으로 활용할 필요가 있다. 일례로 방글라데시의 제8차 5개년 계획은 지금까지 ADB가 담당했던 자금 지원을 PPP를 통해 대체하는 방안을 제시하고 있다8).
<그림 1> 방글라데시의 PPP 사업 예산 배정액과 시행 현황
자료: 더 비즈니스 스탠더드(Business Standard) 2020년 10월 22일자 기고(저자: Abul Kashem, Jahidul Islam)9)
방글라데시 정부는 2009/10회계연도부터 자국 인프라 개발에 PPP를 도입하기 시작했으며, 지난 12년간 총 77개 사업에 3,350억 타카(한화 약 4조 8,000억 원)의 예산을 배정했지만, 이 중에서 실제 집행된 금액은 1개 사업에 대한 22억 3,000만 타카(한화 약 320억 원)에 불과하다10). 또한 방글라데시 정부는 PPP를 통한 민간 분야 재원을 유치하기 위해 조달, 임의 제안(Unsolicited Proposal), 타당성 보완 재정 지원(Viability Gap Funding), 표준 형태 등과 관련한 다양한 PPP 법령과 요강을 제정하고 PPP청을 비롯한 재무 기관을 신설했으나, 전력 발전 부문에서의 일부 성공 사례 외에 수송이나 수자원 등 여타 인프라 부문에는 아직 양질의 투자를 지속적으로 유치하지 못하고 있다. 방글라데시가 이처럼 PPP 사업의 혜택을 충분히 거두지 못하고 있는 데에는 여러 가지 이유가 존재한다.
<그림 2> 방글라데시의 부문별 PPP 사업 개수
자료: 더 데일리 스타(The Daily Star) 2022년 1월 30일자 기고(저자: Md. Asaduz Zaman)11)
PPP 사업의 효과적 추진을 가로막는 요인으로는 타당성 조사가 제대로 이루어지지 않는 점, 비용이 과다한 점, 사업 선정 과정에 허점이 있는 점, 그리고 부패 문제가 지적되며12), 이로 인해 각종 인프라 및 서비스 사업이 재정 확보, 운영 효율성 담보, 품질 보장에 상당한 어려움을 겪고 있는 상황이다13). PPP 사업에는 국내뿐 아니라 국외 전문가의 참여도 필요로 하는데, 지금까지 마련된 표준 절차와 문서 처리 과정은 해외 투자자들에 충분한 이익을 보장하지 못하고 있다. 앞서 간략히 언급한 PPP 관련 지원 법령인 타당성 보완 재정 지원의 경우에도 그 대상이 건설·운영·소유 전환(BOT, Build-Operate-Transfer) 사업으로 한정되고 액수 상한선도 사업 비용의 30%로 묶여 있어 실제 활용도가 부족하다. 이에 더해 방글라데시 정부가 사업에 필요한 토지를 수용하는 데에도 많은 제약이 존재해 사업 진행이 지연되는 사례가 오래전부터 보고되고 있다.
상기한 바 이외에도 방글라데시의 PPP 구상을 저해하는 요소는 다음과 같다. 먼저 석유, 가스 및 여타 부문에 전력 공급 협정(Power Purchase Agreement)이 부재하기에 투자 위험성이 높아져 민간 부문의 관심이 떨어진다. 또한 방글라데시의 각종 은행은 많은 재정이 들어가는 PPP 사업보다는 소규모 단기 사업에 대한 대출을 선호하기에 재원 마련도 쉽지 않고, 방글라데시 주식 시장의 성장이 지체되고 있으면서 활발한 2차 채권 시장도 존재하지 않아 자본 시장의 안정성도 떨어진다. 이러한 요소들이 모두 합쳐지면서 방글라데시의 PPP 사업을 위한 재원 마련이 힘들어지게 된 것이다14). 주변국인 인도, 파키스탄, 말레이시아에서는 PPP 모델이 각각 24개, 11개, 37개의 인프라 사업의 시행으로 이어지는 등 큰 성공을 거두고 있기에 방글라데시에서의 PPP 구상 실패는 더욱 안타깝게 여겨진다15).
결론 및 미래 향방
인프라 개발은 각국의 장기적 경제 성장에 필수적인 요소로, PPP를 통한 신규 인프라 투자는 경제 성장을 견인하기 위한 효과적 수단이다. 공공사업에 결부되는 이해관계자의 성격과 목표가 민간사업과는 상이하기에 민간 투자를 공공 부문 사업으로 유도하기 위해서는 각종 유인책의 제도화가 필요하다16). 하지만 방글라데시의 투자자들이 자국의 PPP에 대한 신뢰가 부족한 데다가, 정부 기관도 충분한 수익성을 가진 사업을 민간 부문에 제안하지 못하고 있는 실정이다. 상기 문제를 해결하기 위해 방글라데시의 정부 기관은 PPP 사업에 관한 개발, 구매, 관리 역량을 신장해야 한다. 관련해서 지금까지 많은 사업 부문에서 상당한 규제 변화와 제도적 발전이 일어나기는 했지만, 아직 제도적 허점을 모두 메우지 못했다는 점이 해외 투자자들의 PPP 사업 참여를 가로막는 요인이 될 수 있다.
PPP에 대한 민간 부문의 투자를 이끌어내기 위해서는 관련 제도를 간소한 형태로 유지해야 하고17), 선제적 규제 제도를 통한 견제와 균형으로 부패 문제를 방지해야 한다. 이 점에서 PPP 모델을 성공적으로 도입한 영국, 캐나다, 인도, 싱가포르 등 타국은 엄격한 제도적 기반과 유능한 공공 관료 기관을 보유하고 있었지만, 이에 반해 방글라데시의 법체계는 너무 수동적이기에 부패 행위를 사전에 막지 못하고, 범죄가 발생한 이후 주모자를 처벌하는 수준에 머물러 있다.
이 밖에도 PPP 계약의 투명성과 책임성 보장, 토지 수용과 재원 확보에 대한 정부 차원에서의 중점적 관리, PPP 활성화를 위한 새로운 사업 파악 기제 마련, PPP 관리와 시행 역량을 기르기 위한 정부 부처 간 협력, 그리고 세계 각국의 PPP 전문 기술을 활용하기 위한 다자주의적 재정 접근법 채택 등이 방글라데시가 고려해야만 하는 해결 방안이라 할 수 있다. 비록 PPP 모델 자체가 방글라데시에서 엄청난 잠재력을 가지고 있다는 점은 자명하지만, 효과적으로 시행될 수 있도록 하려면 오늘날 존재하는 각종 제반 문제들을 해결하고 정부와 민간 부문 사이에 지속 가능한 개발을 목표로 한 활발한 협력이 이루어져야만 한다.
* 각주
1) Riad Mahmud, "The Legal Regime of Public-Private Partnership in Bangladesh: An Overview and Analysis", (2018), https://www.researchgate.net/publication/328516857_The_Legal_Regime_of_Public_Private_Partnership_in_Bangladesh_An_Overview_and_Analysis.
2) Principles for public-private partnerships – towards sustainability? Discussion Paper, ECDPM, no.194 (July 2016). https://ecdpm.org/wp-content/uploads/DP194-Principles-PPP-Byiers-GrossePuppendahl-July-2016-ECDPM.pdf
3) Syed Afsor H Uddin, How Public-Private Partnerships are delivering in Bangladesh, World Economic Forum (May 2015), https://www.weforum.org/agenda/2015/05/how-public-private-partnerships-are-delivering-in-bangladesh/
4) S.M. Ishtiaque Shahriar, Public-Private Partnership in Bangladesh: A Case Study of Two Power Sector Projects, A thesis submitted to the Public Policy and Governance (PPG) Program (2017), available at http://www.northsouth.edu/newassets/files/ppg-research/PPG_6th_Batch/Thesis_Ishtiaque.pdf
5) 이 밖에도 1947년 외환 거래 규제법(Foreign Exchange Regulation Act), 1980년 대외 민간 투자 증진 및 보호법(Foreign Private Investment Promotion and Protection Act), 1984년 소득세 법령(Income Tax Ordinance), 1982년 부동산 획득 및 징발 법령(Acquisition and Requisition of Immovable Property Ordinance), 1989년 투자위원회법(Investment Board Act), 1994년 기업법(Companies Act), 1999년 산업정책안(Industrial Policy), 2001년 중재법(Arbitration Act), 2006년 공공 조달법(Public Procurement Act), 2008년 공공 조달 규칙(Public Procurement Rules)을 비롯한 다양한 정책과 법령이 PPP와 연관되어 있다. Rashed, M.A., Alam, M.M., and Fahim, F. 2013. The Performances and Challenges of Public-Private Partnership (PPP) Projects in Bangladesh. Journal of Bangladesh Studies. Vol. 15(2), pp. 62-71. (online) https://drive.google.com/file/d/1GadRNNlnibzUqYfy27dKJQpx5NvCHMVR/view
6) Bangladesh Public Private Partnership Authority, Annual Report 2019-2020, http://www.pppo.gov.bd/annual_report.php
7) Khandker Habib Ahmed, “Potentials and challenges of public-private partnership”, bdnews24.com, 28 March 2016, https://opinion.bdnews24.com/2016/03/28/potentials-and-challenges-of-public-private-partnership/
8) Masum Billah, “What is holding back PPP in Bangladesh?”, The Business Standard, 20 February 2022, https://www.tbsnews.net/features/panorama/what-holding-back-ppp-bangladesh-373225
9) Abul Kashem & Jahidul Islam, “Sorry case of public private partnership”, The Business Standard, 22 October 2020, https://www.tbsnews.net/bangladesh/sorry-case-public-private-partnership-148648
10) Ibid
11) Md Asaduz Zaman, “Public-pvt partnership projects: Whimper drowns the hype”, the Daily Star, 30 January 2022, https://www.thedailystar.net/news/bangladesh/news/public-pvt-partnership-projects-whimper-drowns-the-hype-2949996
12) Shakhawat Hossain, “PPP initiative fails to boost private investment”, NEWAGE Bangladesh, 01 November 2021, https://www.newagebd.net/article/153426/ppp-initiative-fails-to-boost-private-investment
13) Supra note 11
14) Supra note 4
15) Supra note 5
16) Supra note 4
17) Supra note 1
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