전문가오피니언
[전문가오피니언] 농업개혁법과 인도의 경제개혁에 대한 소고
인도 이순철 부산외국어대학교 인도지역통상학과 교수 2022/05/15
1. 서론
인도에서는 개방과 개혁, 그리고 친기업 및 친시장을 추구하는 나렌드라 모디(Narendra Modi) 정부가 제시한 개혁안 중에서 두 번째로 취소되는 사태가 발생하였다. 토지수용법 개정안이 2014년 12월에 제시되었지만, 강한 반대 여론에 의해 2015년 8월에 모디 총리가 개혁안을 철회했던 것이 첫 번째이고(KOTRA 2016), 2020년에 입법된 농업개혁법이 농민들의 1년 넘는 강력한 반대로 이행하지 못하고 결국 2021년 11월에 철회되면서 모디 정부의 두 번째 개혁안도 실패했다.
이번에 제시된 농업 3법을 보면, 그 누구도 부인할 수 없을 정도로 매우 친시장적이면서도 인도 농업의 고질적인 문제를 해결하기 위한 개혁안이라고 평가된다. 농민들을 보호하기 위해 추진된 최저가격제도와 공공 유통시스템은 가격담합 등 독점의 폐해, 과도한 중개수수료에 오염된 최저가격제도 및 공공 유통시스템 개혁, 유통구조의 비효율성과 낮은 투자 등의 병폐를 낳았다. 이에 인도정부는 (1) 직거래 규제 완화 (2) 전자거래 자유화 (3) 중개수수료 폐지 (4) 영농 계약의 자유화 (5) 분쟁 해결 법적 장치 마련 (6) 규제 대상 필수재 지정 완화 등을 포함하는 개정안을 제시하였다.
이는 기존의 규제 일색의 통제된 시장을 완전히 개방하여 농민을 보호하고 식량 가격의 안정을 도모함과 동시에 소득증대 및 투자증대를 촉진시키기 위한 개선안이다. 그런데 인도의 농민들은 동 법안들은 농민들을 보호할 수도 없고 소득은 오히려 감소할 것이라면서 많은 사상자를 내면서까지 1년 넘게 투쟁하여 결국 정부로부터 법안 철회라는 선언을 얻어 냈다. 인도 정부가 야심차게 준비한 농업 3법이 이렇게 전면 철회라는 결과까지 간 이유에는 기존의 농업 이해당사자들에게 적절한 설명과 이해를 구하지 못한 것은 물론 결과적으로 2022년 3월에 치러진 지방선거와 이와 연계된 2024년 총선에서 불리할 것이라는 여당의 판단 때문이다.
문제는 2022년 총선에서 인도의 유권자 중 농민들이 차지하는 비중과 농업 3법을 둘러싼 치열한 대립을 고려한다면 이번 지방선거에서 상대적으로 농민들에게 유리한 결과가 나왔어야만 했다. 그런데, 선거 결과는 모디 총리가 이끄는 인도국민당(BJP)은 선거가 치러진 5개 주 중에서 4개 주에서 대승을 거두었고 농민들로 구성된 당은 단 1개의 의석도 차지하지 못했다. 결과적으로 농민들은 개혁과는 무관한 정치적 선택을 한 것이다.
이러한 과정만을 본다면, 인도의 개혁과 정치는 전혀 이질적으로 작용하여 상충되고 있다. 이에 본고에서는 농업법안의 폐지라는 개혁의 실패를 중심으로 인도의 구조적이면서도 고질적인 사회정치적 측면에서 고찰해보고자 한다. 농업법 개혁이 가진 의미와 이슈, 그리고 그 전개 과정에서 발생하는 결과와 선거라는 정치적 표현을 이슈별로 살펴보고, 우리에게 주는 시사점을 살펴보고자 한다.
2. 인도 농업관련 법안의 개혁 배경과 과정
2020년 6월에 대통령에 의해 입법 예고하고 9월에 인도 의회를 통과한 농업개혁법은 총 3개로 농산물 유통에 관한 개정안이다. 동 법안들은 농산물시장위원회에 관한 법률(APMC Act), 소득세법(The Income-Tax Act) 등을 개정한 것으로 △ 농산물 무역 및 상거래(홍보 및 촉진)에 관한 법률, △ 가격 보장 및 농업 서비스에 관한 계약(농민 권한 강화 및 보호), △ 필수재에 관한 법률이다. 먼저 농산물 거래에 관한 법률에서는 정부 지정 공공 거래 장터(Mandis) 직거래 규제 완화, 온라인 거래 자유화, 수수료 폐지 등이 포함되었다. 가격보장 및 계약에 관한 법률에서는 농산물 거래자와 영농 계약을 직접 체결하고, 공급가격 계약서 명시, 분쟁조정위원회를 통한 분쟁 해결에 관한 것이다. 마지막으로 필수재 관련 법률에서는 곡물, 콩류, 감자, 양파, 식용 지방 종자 및 기름을 필수재 목록에서 제외하고 특수한 경우에만 지정하며, 관련 작물 가격 상승 시에만 개인 보유 한도를 규제하도록 자유화의 범위를 확대했다.
이러한 법안을 제시한 인도 정부는 기존의 독점적 농산물 유통구조는 가격담합이라는 독점의 폐해를 가져온 것은 물론 과도한 중개수수료 부과, 최저가격제도(MSP, Minimum Support Price)의 미미한 효과와 이로 인한 냉장 유통 등의 필수적인 시설투자 지연 등이 개혁안의 배경이라고 설명하였다.
이러한 인도 정부의 발표에도 불구하고 농민들은 집단적으로 반발하면서 1년 이상의 투쟁을 해왔다. 인도 농민들은 동 법률안 통과로 인해 대형 농산물 유통업체 및 구매자, 특히 대기업들에게 농산물 가격 협상의 주도권이 넘어갈 것이며, 이로 인해 농산물 가격은 하락할 것이고 MSP는 기능을 상실 것이라고 주장하였다. 또한 동 법안들은 농업관련 대기업들은 관련 규제에서 벗어나 기업형 농업을 확대해 나가는 것에 반해 농민들은 어떠한 보호도 없이 계약농업으로 전락할 것이라고 주장하였다. 결국 농민들은 인도농민연합전선(SKM, Samyukta Kisan Morcha)을 비롯한 농민 자체 조직인 농민의 키산사드(Kisan Sansad)를 개최하여 펀자브, 하리아나, 서부 우타르프라데시를 중심으로 매우 조직적으로 반대 운동을 전개해 나갔다.
농민 반대가 심화되면서 2021년 8월 15일 독립기념일에 모디 총리는 인도 바이오기술부, 크리시 철도(Krishi Rail), 키산철도를 통한 농산물의 빠른 배송 및 수출, 1조 5,000억 루피(한화 약 24조 원)의 농업지원, 드론을 이용한 농작 등과 같은 다양한 지원을 약속하였다.
이러한 약속에도 불구하고 농민들의 투쟁은 더욱 격화되고, 농민들이 여당을 대거 탈당을 하면서 향후 5개 지역에서 치러질 선거에 악영향을 미칠 것은 물론 2024년 지방선거에서 여당이 압도적 다수를 차지하지 못할 가능성이 점쳐지면서 모디 총리는 2021년 11월 29일 농업개혁법을 폐지한다고 발표하였다.
3. 인도 농업개혁법과 이슈
여기에서 농업개혁법을 둘러싼 현안이 몇 가지로 요약해 볼 수가 있다. 먼저 인도정부가 제시한 지원책이 전혀 받아들여지지 못하였다. 둘째, 동 개혁안 중에서 MSP가 가장 중요한 현안이 되었으며, 다른 법안들은 상대적으로 관심의 대상이 아니었다. 셋째, 인도 전체 농민들이 반대에 동참한 것이 아니라, 대부분 펀자브(Punjab), 하리아나(Haryana), 우타르프라데시(Uttar Pradesh) 지역의 농민들이 조직적으로 반대운동을 했다는 것이다.
첫 번째 이슈는 농업개혁법이 지원책들보다 더 농민들에게는 위협이 되었다는 것을 의미한다. 이에 두 번째와 세 번째 이슈가 중요하다는 것을 알 수가 있다. 이번 인도 농업법에 대한 투쟁은 일부 지역에 의한 MSP에 관한 것이다. 이 문제를 고찰하기 위해, 왜 일부 지역의 농민들이 MSP에 대해서 반대하였을까를 살펴보자.
MSP는 인도 정부가 농산물가격의 급격한 하락으로부터 농민들을 보호하기 위해 약 30여 개의 농산물을 정하고, 이에 대하여 일정한 수준의 가격을 보장하고 중앙 정부와 주 정부가 관련 농산물을 수매하는 제도이다. 특히 수확기에 과다공급이 발생할 때 공공 유통제도를 이용하여 곡물을 수매한다. 특히 이 제도는 생산 비용뿐만 아니라 채산 가격(remunerative price)까지 보장해준다. MSP 가격은 농업부(Ministry of Agriculture and Farmers’ Welfare)의 농업비용 및 가격 위원회(the Commission for Agricultural Costs and Prices)가 제시한 채산 가격을 기준으로 결정된다.
그런데 비록 MSP에 속한 농산물이 30여 개에 해당되지만, 공공유통제도를 통해 수매되는 농산물은 쌀, 밀, 콩, 곡물에 한정될 정도로 매우 제한적이다(<표 1> 참조). 전체 MSP 중에서 쌀이 43%, 밀 36%, 콩 12%, 기타 곡물(Coarse grains) 1%로 사실 MSP는 쌀과 밀에 집중되어 있다.
<표 1> 인도 공공유통제도 수매 대상 곡물
자료: PRS Legislative Research(2021), Demand for Grants 2021-22 Analysis.
MSP를 이용하여 곡물 수매에 참여하여 수혜를 입는 주는 몇 개 주에 한정되어 있다. 특히 마디아프라데시(Madhya Pradesh), 펀자브, 하리아나, 3개 주가 전체 밀 생산의 46%를 차지하고 공매의 85%를 차지하며, 우타르프라데시까지 합하면 거의 90%를 넘어선다. 쌀의 경우 펀자브, 델랑가나, 안드라프라데시, 차티스가르, 오디사, 하리아나, 그리고 우타르프라데시가 전체 생산의 40%, 공매의 74% 이상을 차지한다(PRS Legislative Research 2021, 윤지현 2021).
여기에서 우리는 왜 펀자브, 하리아나, 우타르프라데시 등의 일부 주들만이 농업개혁법에 적극적으로 반대하였는지에 대한 해답을 어느 정도 얻을 수가 있다. MSP는 쌀과 밀에 집중되어 있고, 이러한 쌀과 밀의 생산과 공매에 의한 수혜가 펀자브, 하리아나, 우타르프라데시와 같은 주에 집중해 있기 때문이다.
여기에서 MSP의 가격 책정에 대한 논의가 더 필요하다. 인도 정부가 정하는 MSP 가격은 채산 가격에 의해 결정된다. 채산 가격이 시장 가격보다 더 높으면 공매를 할 것이지만, 그 반대로 시장 가격이 채산가격보다 더 높으면 농민들이 공매보다는 시장에서 거래 할 것이다. 펀자브와 같은 일부 주에서 절대적으로 MSP를 이용한다는 것은 MSP가 시장 가격보다 높다는 것을 의미한다. 즉 MSP는 농민들이 얻을 수 있는 최대 가격이며, 당연히 인도농민들은 MSP를 이용하여 왔다(CUTS International 2015, CCEA 2021).
다음으로 MSP는 인도 농민들에게 다른 작물을 생산하는 것보다는 쌀과 밀을 생산하는 것이 더 유리하다는 시그널을 준다. MSP는 파종 전에 정해지기 때문에 농민들은 MSP의 가격을 인지한 상태에서 쌀과 밀 농사를 짓게 된다. 이로 인해 인도의 농업은 쌀과 밀에 지나치게 치우쳐 있다. 이러한 문제는 다른 작물에 대한 생산 의욕을 저하시키는 것은 물론 물(water)에 의존하는 쌀과 밀의 과다 생산은 환경문제까지 연계된다(PRS Legislative Research(2021).
한편, 인도 농민들은 생산한 쌀과 밀의 대부분을 생계를 위해 소비한다. 인도 농민의 33%는 생산한 것의 60%를 소비하고 단지 농민의 10% 정도만이 MSP에 수매한다. 59%의 농민들은 MSP보다 낮은 가격에 시장에 판매하고, 농민의 18.7%만이 MSP보다 높은 가격을 받고 판다고 한다(CUTS International 2015). 이는 인도농민들이 직접 생산한 곡물들을 생계유지와 공매보다는 현금을 쉽게 회수할 수 있는 시장에 판매한다는 뜻이다. 공매를 이용하지 않는 이유는 신속한 빚 청산, 인도 정부가 제공하는 시장 접근 곤란 등 때문이다. 특히 곡물을 저장할 수 있는 공간이 없어 인도 정부가 지정한 시장에까지 접근하기가 어렵고 높은 가격이 보장되는 기간까지 유지하기가 어렵기 때문이다.
또 다른 이슈는 높은 MSP로 인하여 최근에 국제가격이 상대적으로 더 낮아졌다는 것이다. 2020~2021년에 쌀의 국제가격은 톤당 370~380달러인데, MSP 가격은 37,267.60루피로 어림잡아도 500달러가 넘는다. 밀의 경우는 국제가격이 260~280달러인데 반해 MSP는 26,838.40루피로 최소 350달러이다. MSP가 시작된 초기에는 국제곡물가격이 MSP보다 높았으나, 최근에는 MSP가격이 국제가격보다 더 높다. 이로 인해 인도의 농민들은 기회가 된다면 수출보다는 공매를 통해 농산물을 처분한다. 더욱이 이러한 보조금의 지급은 WTO의 규제로부터 자유롭지가 않다. 이러한 가격의 왜곡은 과다 생산, 농산물 생산의 다양성 훼손, 수출 부진, 국제적 문제 야기와 같은 부작용을 낳고 있다.
지나치게 높게 책정되는 MSP의 병폐는 과다 공급에 의한 쌀 및 밀의 수매에 의한 비축량의 증가를 가져오고 있다. 가령 2019~2020년 여름 몬순 기간에 쌀 생산은 5,200만 톤이라는 역대 최고 수준을 기록하였는데, 문제는 비축량이 1억 톤이나 초과하였다는 점이다1). 사실 이 기간 동안의 계획 비축량은 4,112만 톤이라는 것을 고려한다면 거의 2.5배 수준의 비축량이 발생한 것이다(Hussain and Mohapatra 2021). 이러한 비축량은 시간이 경과함에 따라 시장에 풀릴 것이고, 이는 다시 시장 가격을 교란시키는 왜곡을 가져오고 있다.
인도 정부는 MSP를 수행하기 위해 매년 2조 루피(한화 약 30조 원) 이상의 예산을 쓰고 있다. 2020~2021년에는 1억 3,000만 톤의 쌀과 밀은 수매하고, 2,000만 농민들에게 2조 4,800억 루피(한화 약 40조 원)를 지급하였으며, 2021~2022년에는 1.2억 톤을 수매하고 1,630만 농민들에게 2조 3,700만 루피(한화 약 38조 원)를 지급하였다2).
전체 예산이 약 35조 루피 수준이라는 점을 고려한다면 2조 루피 이상의 예산은 인도 정부에게는 매우 부담스러운 수준이다. 그런데 이러한 혜택은 전체 인도 농민의 6%만에 한정된다3). 즉 일부 주에 집중된 농민들만이 그 혜택을 보고 있는 것이다.
4. 결과 및 시사점
이상의 결과를 보면, 인도 농업개혁법은 예산과 효과의 문제, 비효율적인 분배 개선에 집중되어 있다는 점을 알 수가 있다. 인도 정부는 과다할 정도의 예산을 지출하면서 MPS를 추진하였지만, 그 효과는 단지 6%의 농민들에게만 집중되고 관련 농산물도 쌀과 밀에 한정되며, 혜택도 겨우 몇 개주에 제한된다. 이러한 효과에 비해 공매제는 매우 비효율적으로 운영되면서, 국내 시장은 물론 해외시장까지 왜곡시키는 제도가 된 것이다. 이러한 점을 고려하여 인도정부는 농업유통구조의 자유화가 절대적으로 필요했다. 즉 구조적 변화를 통하여 농민들의 생산 및 유통구조를 개선하여 소득 증대는 물론 시장구조 자체를 변화시키려는 시도였던 것이다. 하지만, 인도 정부는 이 시도에서 실패하였다. 물론 지방선거에서 주도권을 뺏기지 않기 위해 정치적 선택이지만 농민들은 기존의 혜택을 지속할 수 있게 되었으나 모디 정부의 또 하나의 개혁은 실패한 것이다.
그런데 여기에서 또 한 가지 짚고 가야 할 점이 있다. 바로 농업개혁법 파문 이후에 바로 치러진 지방선거이다. 인도농업개혁법에 반대하는 여파가 서부 우타르프라데시까지 확산되면서 모디 정부는 우타르프라데시에서 선거 패배할 것을 염려하여 농업개혁법을 폐지하였다고 분석되고 있다. 특히 우타르프라데시는 의회 의석 중 가장 많이 차지하고 있어, 우타르프라데시를 장악한 당이 집권당이 된다고 전평이 나올 정도이다. 그런데, 2022년 2~3월에 실시된 우타르프라데시, 펀자브, 우타라칸드, 고아, 마니푸르 5개 주 의회 선거에서 모디 총리가 이끄는 인도국민당(BJP)이 4개 주에서 승리하여, 모디 총리의 권력은 오히려 확대되는 분위기이다. 물론 우타르프라데시에서 이전보다 57석이 감소하였지만 41.3%의 다수 의석을 차지하였다. 가장 저항이 심했던 펀자브에서는 보통사람당(AAP)이 대승하였는데, 이전에 인도국민회의당(INC)이 다수 의석을 차지하고 있던 주라는 점, 그리고 BJP는 3석에서 겨우 1석이 줄어든 2석을 차지한 점도 주목해야 한다. 더욱이 펀자브에서 농민지도자(Balbir Singh Rajewal)가 이끄는 SSM은 한 좌석도 차지하지 못하였다. 농민정당들은 델리 국경에서 1년 넘게 시위를 하면서 2022년 의회선거에서 ‘정치적 변화’를 일으킨다고 약속했지만 암담한 선택만 받았다. 오히려 농부사망과 폭력사태가 가장 심하여 농민시위가 확산되었던 서부 우타르프라데시의 113석의 대부분을 BJP가 이기거나 앞섰다. 이번 선거는 농민들의 시위보다는 힌두투바(힌두 극단주의)의 승리라고 평가되고 있다4). 즉 극우에 의한 인도를 선택하는 것이다.
결과적으로 인도에서 발생한 농업법 개정과 철폐, 그리고 농민들의 선택은 경제적 배경과 정치적 배경이 깊게 깔린 구조적 문제라고 할 수가 있다. 인도정부는 개혁과 자유화를 통하여 기존 시스템의 문제점을 해결하면서도 경제적인 부담을 줄이려는 노력을 하였다. 하지만 결국 개혁안은 정치적 이유로 철회되었고, 그 결과 개혁은 없고 정치판만 남게 되었다. 지금 인도는 개혁과 자유화가 중요한 것이 아니라 경제적 요인과 정치적 요인이 지배하는 세계가 된 것이다. 인도에서는 앞으로 인도의 주요 개혁은 정치적 요인에 의해서만 결정된다는 오명만 남게 되었다.
* 각주
1) 2021.7.1일 기준
2) https://thewire.in/agriculture/a-grim-future-what-happened-to-the-promise-of-doubling-farmers-income-by-2022
3) https://iimranchi.ac.in/p/msp-most-supported-politically-or-merely-some-price.html
4) https://www.deccanherald.com/election/punjab/how-did-farmer-dominated-regions-of-punjab-up-vote-in-the-assembly-elections-1090625.html
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